II SA/Op 273/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z dnia 25 września 2018 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia, na rzecz M. D. (zwanej dalej również skarżącą lub inwestorką), warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku do hodowli [...] na terenie działki nr a, k. m. [...], obręb [...], ul. [...] w [...] wraz z budową sieci kanalizacji sanitarnej na terenie działek nr b, c, k. m. [...], obręb [...] w [...] - do czasu uchwalenia planu miejscowego. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu postanowienia, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania, organ podał, że dla terenów obejmujących ww. działki obowiązuje uchwała Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18, w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, zwanego dalej Studium. Z zapisów Studium wynika, że teren, na którym skarżąca planuje inwestycję znajduje się na obszarze wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, dla takiego obszaru obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało zawiesić do czasu uchwalenia planu, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że niedotrzymanie terminu do jego złożenia nastąpiło z powodu jej złego stanu zdrowia. Jednocześnie wniosła o "odwieszenie" postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazała, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w odwołaniach od wcześniejszych decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy. Stwierdziła, że organy według własnego uznania interpretują przepisy w odmienny sposób dla różnych inwestorów, a tym samym podważają zasadę równości obywatela wobec prawa. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr [...], Kolegium przywróciło skarżącej termin do wniesienia zażalenia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 29 maja 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy, dodatkowo podając, że dokonał uzupełnienia akt sprawy o wyrys ze Studium, na którym zaznaczono lokalizację działek objętych wnioskiem inwestorki oraz tereny wymagające scalenia. Z wyrysu tego wynika, że tylko działka nr a objęta jest wymogiem przeprowadzenia scaleń i podziałów. W związku z tym Kolegium skierowało do skarżącej zapytanie, czy jest zainteresowana ewentualną modyfikacją wniosku. W odpowiedzi inwestorka oświadczyła, że nie widzi takiej możliwości. Dalej Kolegium wskazało na podstawy prawne rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w tym art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 62 ust. 2 ustawy, i stwierdziło, że podziela pogląd orzecznictwa, wedle którego w sytuacji, kiedy planowana inwestycja realizowana ma być na działce, która w Studium jest oznaczona jako obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów, to dla takiego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Przy czym w takim przypadku zawieszenie postępowania ma charakter obligatoryjny. W dalszej kolejności Kolegium podało, odwołując się do części tekstowej i graficznej Studium, że dla jednostki urbanistycznej nr [...] ustalono następujące kierunki przekształceń: strefa mieszkaniowa [...], strefa usługowa [...], strefa aktywności gospodarczych [...], [...], strefa zieleni i wód powierzchniowych [...], [...] (s. [...]). Natomiast wykaz obszarów, które wymagają przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, obejmujący całe miasto, zawarty został w tabeli 44, gdzie pod poz. [...] taki obszar wyznaczono na terenie jednostki [...] w strefie [...], ze wskazaniem, że ma to być fragment obwodnicy [...] (s. [...]). W ocenie organu, zapisy Studium nie pozostawiają zatem wątpliwości, że zasadnicza część terenu objętego wnioskiem inwestorki leży na obszarze wymagającym scaleń i podziału, tj. obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, zdaniem Kolegium, zawieszenie przedmiotowego postępowania jest w pełni uzasadnione. Odnośnie do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że przepisy K.p.a. nie wiążą podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy z datą wszczęcia postępowania, a więc miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania rozstrzygnięcia. W skardze na powyższe postanowienie M. D. zrelacjonowała przebieg dotychczasowego postępowania, szczegółowo opisując m.in. decyzje wydane przez organ pierwszej instancji z dnia 4 października 2017 r. i 14 maja 2018 r., odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Skarżąca ponowiła również zarzuty zawarte w zażaleniu i argumentację podniesioną w odwołaniach od ww. decyzji, kwestionując prawidłowość przyjętej przez organ interpretacji pojęcia działki sąsiedniej oraz przeprowadzonej analizy obszaru objętego inwestycją w kontekście zapisów Studium. Dodatkowo podkreśliła, że w dacie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy teren, na którym znajduje się działka nr a nie był objęty wymogiem przeprowadzenia scaleń i podziałów. Nadto zaakcentowała, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Końcowo podniosła, że zamierzona inwestycja na terenie działki nr a nie zaburzy ładu przestrzennego i będzie tworzyć urbanistyczną całość, ponieważ działki sąsiednie względem terenu pod inwestycję są terenem zabudowy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym sąd może uwzględnić skargę z powodu innych nieprawidłowości, niż wskazane w skardze, jednak w zakresie dokonywanej oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza natomiast, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W związku z tym sprecyzowania wymaga, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 maja 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 września 2018 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia, na rzecz skarżącej, warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji - do czasu uchwalenia planu miejscowego. Granice rozpoznawanej sprawy określa zatem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 29 maja 2019 r. Z tego względu, przedmiotu oceny Sądu w niniejszej sprawie nie mogły stanowić ani wcześniejsze decyzje Prezydenta Miasta Opola odmawiające inwestorce ustalenia warunków zabudowy, ani podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące prawidłowości przyjętej przez organ interpretacji pojęcia działki sąsiedniej i przeprowadzonej analizy obszaru objętego wnioskiem w kontekście zapisów Studium, gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 62 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie "ustawą", zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z powołanej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno ulec zawieszeniu w każdym przypadku, gdy w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Niewątpliwie na gruncie wskazanej regulacji zasadniczą kwestią jest ustalenie źródła obowiązku uchwalenia planu miejscowego. W niniejszej sprawie należy uznać, że dla obszarów, które wymagają przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązek sporządzenia planu wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy. W myśl tych przepisów, w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy). Natomiast obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 ustawy). Z art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy wynika z kolei, że w przypadku określenia w studium obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości konieczne jest określenie granic tych obszarów w planie miejscowym. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy wskazuje bowiem na wiążący charakter studium przy sporządzaniu planu, zaś art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi podstawę do wyznaczenia w planie miejscowym granic obszarów wymagających scalenia i podziału. Wprawdzie użyty w ostatnio podanym przepisie zwrot "w razie potrzeb" powoduje, że określenie tych granic jest fakultatywne, niemniej jednak przyjąć należy, że obowiązek w tym zakresie powstanie w każdym przypadku, gdy w celu realizacji postanowień planu miejscowego takie scalenie i podział są konieczne, a obszary wymagające scaleń i podziałów określone zostały w studium. Zgodność planu ze studium oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Odnotować także przyjdzie, że celem miejscowego planu jest ustalenie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego ustalenie, czy i jakie obszary wymagają scalenia i podziału ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu, który winien zapisy studium uwzględniać. W tym miejscu podkreślić należy, że na tle wykładni omawianych przepisów ukształtował się przeważający w orzecznictwie sądowym pogląd, który skład Sądu orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela, że obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych z uwagi na użycie w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy łącznika "w tym". Przepis ten rozróżnia rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Również wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje, że występowanie obszarów przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości należy do kategorii - w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - obligujących do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1146/12 i przytoczone tam orzecznictwo, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W podsumowaniu powiedzianego dotąd powtórzyć przyjdzie, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, których postanowienia nie mogą naruszać tych ustaleń. Istnienie zaś obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla określonych terenów uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy tego terenu. Rozstrzygnięcie przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) nie jest w tym zakresie wystarczające do określenia zagospodarowania terenu, albowiem organ stanowiący gminy kształtuje ład przestrzenny i decyduje o wyznaczeniu obszarów wymagających scalenia i podziału, podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego. Dlatego też, jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, dotyczącym obszaru wymagającego scalenia lub podziału, to - stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy - postępowanie z takiego wniosku bezspornie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji usytuowanej na obszarze wymagającym scalenia i podziału, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy, jest obowiązkowe. Stosownie do powyższego, wbrew oczekiwaniom skarżącej, Sąd zgodził się z poglądem organu zaprezentowanym w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż znajduje on oparcie nie tylko w przepisach prawa, ale również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W związku z argumentacją skarżącej podkreślenia jeszcze wymaga, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego nie były omawiane przepisy Studium, ale art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Przechodząc już do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo ustaliło na podstawie zapisów Studium, iż teren objęty wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy mieści się w granicach obszaru wymagającego scaleń i podziałów nieruchomości. Teren obejmujący działkę nr a, na której mają być usytuowane dwa budynki, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący oraz budynek do hodowli [...], znajduje się na obszarze określonym w Studium jako jednostka urbanistyczna nr [...] – [...], na terenie oznaczonym symbolem [...]. Natomiast w części II Studium - kierunki zagospodarowania przestrzennego, w pkt 8 przewidziano obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w ppkt 8.1. - obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Obszar o symbolu [...], na którym zlokalizowana jest ww. działka objęta wnioskiem inwestorski, został z kolei wymieniony w tabeli [...] pod poz. 4 (s. [...]) - fragment obwodnicy [...], jako obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W ocenie Sądu, z analizy tych zapisów Studium wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy został zaliczony do terenów wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu. W tym przypadku, obowiązek sporządzenia planu miejscowego wyprowadzić należy z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy. Za prawidłową trzeba więc uznać ocenę organów, że wystąpiła podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków dla planowanej inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu. Stosownie do powyższego za uzasadnione i znajdujące oparcie w art. 62 ust. 2 ustawy Sąd uznał zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji. Skoro jest ona przewidziana do realizacji na terenie, dla którego wymagane jest sporządzenie planu miejscowego, to zawieszenie postępowania jest obligatoryjne. Dodatkowo odnotować można, że art. 62 ust. 2 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 27), uznał, iż wymieniony przepis nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie negując zatem trudnej sytuacji skarżącej spowodowanej zastosowaniem omawianego przepisu przez organy, stwierdzić należy, że Sąd nie posiada instrumentów, które pozwoliłyby na jej zlikwidowanie. Zmiana zaistniej sytuacji możliwa bowiem jest jedynie poprzez zmianę aktualnie obowiązujących przepisów przez ustawodawcę lub podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego przez Radę Miasta Opola. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy. Natomiast z przedstawionych wyżej względów zarzuty skargi uznać należało za bezzasadne. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w zaskarżonym postanowieniu wskazano podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, Kolegium odniosło się do argumentów podniesionych w zażaleniu. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.