III SAB/Wr 342/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Lidia Serwiniowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.D. (dalej zwana stroną lub skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwanego organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się stwierdzenia przewlekłości prowadzonego postępowania oraz, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie [...] dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz przyznania kosztów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu [...] maja 2018 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na wykonywanie pracy. W dniu [...] września 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony, które w dniu [...] września 2018 r. wraz z odpisami z akt sprawy zostało przekazane do szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia [...] września 2018 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku. Strona stawiła się osobiście w siedzibie organu i w terminie uzupełniła braki formalne, tj. w dniu [...] października 2018 r. Pismem z dnia [...] października 2018 r., organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który określono na dzień [...] stycznia 2019 r. oraz o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku, a także wezwano do przedłożenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających zapewnienie na terytorium RP miejsca zamieszkania. Strona pismem z dnia [...] listopada 2018 r. (data wpływu- [...] listopad 2018 r.) przedłożyła oświadczenie o zapewnieniu miejsca zamieszkania, zaś pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wniosła o pilne wydania decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., (data wpływu- [...] kwiecień 2019 r.) strona wniosła za pośrednictwem organu skargę do tut. Sądu. Organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy, ważnego do dnia [...] kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że podejmował wbrew zarzutom skarżącej także czynności po dniu [...]listopada 2018 r., a także zaakcentował fakt zakończenia postepowania poprzez wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony. Dalej organ wyjaśniał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postepowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest w znacznej części uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia [...] maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia [...] maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy było sporządzenie dnia [...] września 2018 r. wezwania do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Czynności tej dokonano więc dopiero po upływie [...] miesięcy po złożeniu wniosku i po wniesieniu przez stronę ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Po osobistym stawiennictwie strony w dniu [...]października 2018 r. organ podejmuje kolejne czynności w dniu [...] października 2018 r., po czym jest bezczynny do [...] kwietnia 2019 r. kiedy to po wpłynięciu skargi na jego przewlekłość wydaje merytoryczną decyzję uwzgledniającą wniosek skarżącej. W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego (ponaglenie i skarga) wymusiły działanie z jego strony. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, jednakże przewlekłość nie miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy do organu jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w ich załatwieniu oraz mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Co prawda stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z zaniechań organu, ale nie było to wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny przewlekłości wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienia. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie że przewlekłe prowadzenie postępowania nosiło cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), czy też do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169). Wobec wydania przez organ, po wniesieniu niniejszej skargi, decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., orzekł jak w punkcie II wyroku. Odnosząc się do wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, należy mieć na uwadze ogólną konstatację, że możliwość przyznania określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 u.p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi (suma pieniężna i grzywna). Wybór środka należy do sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, które Sąd orzekający w tej sprawie podziela to, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie przeczy temu, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. W ocenie Sądu, w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, nie zaistniały warunki, wskazane powyżej do uwzględnienia wniosku w tym zakresie wyprowadzonego z treści art. 149 § 2 in fine u.p.p.s.a. (podobnie np. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok WSA w L. z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 25/17). Dodatkowo należy podkreślić, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 u.p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie ze względu na wydanie oczekiwanej przez stronę decyzji, chociaż z niewątpliwym przekroczeniem terminów ustawowych, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie skargę oddalił (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie [...] zł, na które składają się: wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi ([...] zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł).