I GSK 156/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha - Holc po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 122/19 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie wyrokiem z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 122/19 oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2324 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 17 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z pożn. zm.) - dalej "ufp" oraz art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r, poz. 1460 z poźń. zm.) w zw. z § 3 ust. 4 i 8 i § 4 ust. 6 oraz § 23 ust. 1 pkt 2 oraz § 23 ust. 3 Umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] lipca 2016 roku - dalej Umowa w zw. z przepisami Części II Rozdziału 1, Podrozdziału 1.10 Wytycznych programowych poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że doszło do wypełnienia hipotezy normy nakazującej zwrot środków dlatego że skarżąca określając dla wykonawców warunki zamówienia zastosowała nieproporcjonalne i ograniczające warunki z przyczyn, jakie wykazywał organ rozstrzygający sprawę. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo tego ze zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W oparciu o ww. zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty (art. 188 ppsa), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 ppsa) oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto, w piśmie z dnia [...] marca 2022 r., spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 122/19 (to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Lubelskiego. Strona uzyskała dofinansowanie że środków publicznych na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego. Instytucja Pośrednicząca Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 zobowiązała spółkę do zwrotu środków dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, w łącznej wysokości 67.301,87 złotych , jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 187 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Powodem uznania wydatków za niekwalifikowalne było stwierdzenie na etapie weryfikacji wniosku o płatność naruszenia zasady konkurencyjności, do stosowania której wnioskodawca był zobowiązany na podstawie § 23 ust.1 pk2 lit. a) umowy o dofinansowanie projektu, poprzez ustalenie w zapytaniu ofertowym dodatkowych warunków udziału w postępowaniu, które muszą być spełnione łącznie, dotyczących posiadania minimalnego obrotu za ostatni zamknięty rok obrotowy w wysokości 400.000 złotych lub 150. 000 złotych lub 100. 000 złotych; ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w kwocie nie mniejszej niż 300.000 złotych lub 150. 000 złotych lub 100. 000 złotych, wymóg posiadania na rachunku bankowym środków finansowych przez cały czas realizacji zamówienia w wysokości, co najmniej równej określonej w zapytaniach ofertowych; wniesienia wadium w wysokości 10.000 złotych lub 3% wartości złożonej oferty. Stwierdzając naruszenie zasady konkurencyjności zastosowano zmniejszenie korekty na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień. Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia, ustalenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub dokonanie opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia lub który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję i równe traktowanie wykonawców, sankcjonowane jest korektą w wysokości 25% (lp. 12 załącznika). Wysokość stawki może zostać obniżona do 10% albo 5%. W tej sprawie zastosowano korektę na poziomie 10 % ponieważ uwzględniono charakter naruszenia mając na względzie fakt, że skutki stwierdzonej nieprawidłowości były pośrednie, rozproszone i trudne do oszacowania. Odstąpienie od nałożenia korekty finansowej w wysokości 25% uzasadniono tym, że nieprawidłowość dotyczy postępowania związanego z realizacją pojedynczych usług , stanowiących jedne z elementów wsparcia udzielanego uczestnikom w ramach realizowanego projektu . Natomiast niemożność obniżenia korekty do 5 % uzasadniono tym, że uchybienia Beneficjenta w sposób istotny ograniczyły konkurencyjność postępowania. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Tak postawiony zarzut nie mógł być skuteczny, ponieważ przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania mianowicie: Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest zawsze następstwem naruszenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Kasator podnosząc w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie powiązał tego przepisu postępowania z art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp będącym materialnoprawną podstawą decyzji ostatecznej, jak również nie wskazał postaci (formy) naruszenia prawa materialnego. Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp oraz nie podważenie stanu faktycznego sprawy powodują, że strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego, nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył prawa akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Lubelskiego. Zasadniczym ustaleniem jest, że strona wskazała wygórowane i nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia wymagania, przez co naruszyła podstawowe zasady uczciwej konkurencji. Z kolei prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp "poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, iż skarżąca określając warunki zamówienia zastosowała nieproporcjonalne i ograniczające konkurencję warunki." Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Lubelskiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów mógł ustalić, jaka kwota podlega zwrotowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że inne procedury o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2) ufp, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem. W tej sprawie ustalono, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem umowy. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach omawianej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro kasator nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, będącego radcą prawnym działającym w sprawie już przed WSA w Lublinie, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).