VII SA/Wa 1245/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G. F. i I. F. od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], znak: [...], uchylającej swoją decyzję ostateczną z dnia [...] września 2016 r. oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji. Powyższa decyzja organu II instancji zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "inwestor") na realizację inwestycji "Rozbudowa budynku hali produkcyjnej z częścią biurową oraz infrastrukturą techniczną, [...] ul. [...], działki nr ew. [...] z obrębu [...]". Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] odmówił uchylenia własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania G. F. i I. F., Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał na braki uniemożliwiające podjęcie decyzji. Zgodnie ze wskazaniami Wojewody [...] inwestor – postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. - został zobowiązany do wykonania opracowania dotyczącego hałasu emitowanego przez urządzenia, które mają być zamontowane na dachu budynku. Wykonując powyższe zobowiązanie inwestor przedstawił w dniu 19 stycznia 2018 r. opracowanie: "Ochrona przed hałasem środowiska w otoczeniu budynku". Wynikało z niego, że rozwiązania zastosowane w projekcie (ekran) nie gwarantowały należytej ochrony przed ponadnormatywną emisją hałasu. Biorąc pod uwagę przedłożone opracowanie Starosta [...], postanowieniem z [...] lutego 2018 r., wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2016 r. Inwestor złożył zażalenie na powyższe postanowienie, a postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W celu zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący organ I instancji postanowieniem z [...] marca 2018 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. Obowiązek ten został wykonany i inwestor dostarczył aneks do projektu budowlanego przy piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. Równocześnie organ II instancji zawiadomieniem z dnia 6 kwietnia 2019 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. Jednocześnie równolegle z postępowaniem o stwierdzenie nieważności, wszczęte zostało postępowanie wznowieniowe. W postępowaniu tym, Starosta [...] decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił swoją decyzję ostateczną z dnia [...]września 2016 r. oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku hali produkcyjnej z częścią biurową oraz infrastrukturą techniczną dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli w ustawowym terminie G. F. i I. F.. Przekazując odwołanie organ I instancji stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. Równocześnie decyzją nr [...] z dnia [...]maja 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r., a w dniu [...] czerwca 2018 r. Od tej decyzji, inwestor odwołał się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewoda [...]postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z własną decyzją z dnia [...] maja 2018 r., stwierdzającą nieważność rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2016 r. i wniesionym odwołaniem, zawieszenie niniejszego postępowania było konieczne. Organ II instancji podkreślił, że oba nadzwyczajne środki odwoławcze nie powinny być realizowane jednocześnie, co uzasadnia zawieszenie jednego z prowadzonych równolegle postępowań. W takim przypadku pierwszeństwo powinien mieć tryb stwierdzenia nieważności, a postępowanie wznowieniowe, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...], którym stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. W dniu [...] stycznia 2019 r. z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego i uchylenie w całości decyzji Starosty [...] wystąpili G. F. i I. F. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] Wojewoda [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Z kolei w dniu 28 lutego 2019 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o ponowne zwieszenie postępowania odwoławczego oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii technicznej nr [...] ze stycznia 2019 roku "na okoliczność, iż inwestycja prowadzona przez skarżącą jest zgodna z prawem, a w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...]postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. odmówił zwieszenia postępowania stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie prejudycjalne. Ponadto zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. jest ostateczna i nie wstrzymano jej wykonania, co oznacza brak przeszkód do dalszego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania G. F. i I. F., skarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] maja 2018 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane rozpoczęcie i następnie prowadzenie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem postępowanie w sprawie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, które chociaż w części już zostały wykonane, jest bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że w przypadku wykonania inwestycji niezgodnej z prawem, kompetencje dotyczące doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, posiadają wyłącznie organy nadzoru budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, jeżeli w trybie wznowieniowym istnieją podstawy do uchylenia pozwolenia na budowę i jednocześnie ze stanu faktycznego wynika, że inwestor wykonał roboty budowlane niezgodne z prawem na podstawie ostatecznej decyzji, kontrolowanej w trybie wznowieniowym, to organy prowadzące postępowanie wznowieniowe powinny uchylić pozwolenie na budowę oraz umorzyć postępowanie wznowieniowe w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że okoliczność wykonania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego, wymaga wdrożenia procedury naprawczej w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, nie tylko w odniesieniu do postępowań zwykłych, ale i nadzwyczajnych. Fakt istnienia specjalnego trybu naprawczego, jaki przewidują przepisy omawianej ustawy, powinien być uwzględniony w trakcie postępowania wznowieniowego i podejmowania w tym trybie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 k.p.a. Tryb ten obejmuje swoim zakresem również takie sytuacje, kiedy inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę), a następnie w różnym trybie (np. odwoławczym, nieważnościowym, wznowieniowym) akt ten został usunięty z obrotu prawnego. Z tego względu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje konieczność uzyskania rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w tym zakresie, które ureguluje stan prawny danego obiektu. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, które może także stanowić istotę postępowania wznowieniowego, badaniu pod względem zgodności z prawem podlega nie to co zostało już zrealizowane, lecz wyłącznie przedłożona dokumentacja. Ocena legalności takiej dokumentacji przez organ architektoniczno-budowlany, może nastąpić jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, a w trybie wznowieniowym ewentualnie wtedy gdy zaistnienie wad wznowieniowych nie mogłoby prowadzić do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności z przyczyny o jakiej mowa w art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt, że zostały w większości wykonane roboty budowlane objęte zaskarżoną decyzją Starosty [...] z dnia [...]września 2016 r. Organ odwoławczy ocenił, że w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo uznał, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku hali produkcyjnej z częścią biurową z dnia [...] września 2016 r., została wydana z wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie ocenił, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzała projekt budowlany, który nie gwarantuje należytego zabezpieczenia przed ponadnormatywną emisją hałasu do środowiska. W tych warunkach istniały więc podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak z uwagi na wykonanie inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie było jednocześnie podstaw do prowadzenia, w trybie wznowienia, postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dodatkowo Wojewoda [...] wskazał, że decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. została stwierdzona nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2016 r. Z uwagi na kasacyjny charakter instytucji stwierdzenia nieważności, po wydaniu takiej decyzji sprawa będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności wraca do organu, który wydał wadliwą decyzję. Organ ten powinien rozpatrzyć sprawę ponownie lub umorzyć postępowanie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji, wydał pozwolenie na budowę oraz zatwierdził nowy projekt na obiekt budowlany, który został wcześniej już zrealizowany na podstawie ostatecznej wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją w postępowaniu nieważnościowym. W tej sytuacji organ II instancji stwierdził, że należało uchylić decyzję z dnia [...] września 2016 r. i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzucając organowi naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia niniejszego postępowania, zgodnie z wnioskiem skarżącej, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego z uwagi na wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy powyższe rozstrzygnięcie, będące przedmiotem zaskarżonej decyzji, miało przedwczesny charakter. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. odmawiające zawieszenia postępowania nie przysługiwał środek odwoławczy. Niezależnie od tego, nawet gdyby skarżącej przysługiwało zażalenie, to zostało ono dostarczone wraz z decyzją administracyjną, uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzającą postępowanie pierwszoinstancyjne. Z tego względu skarżąca została pozbawiona jakiejkolwiek możliwości wniesienia środka odwoławczego, który mógłby wywrzeć realny skutek na wydaną w sprawie decyzję. Ponadto kwestia powiązania niniejszego postępowania z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z [...] września 2006 r. jest niewątpliwa. Była to podstawa do zawieszenia postępowania w dniu [...] lipca 2018 r. z tego względu twierdzenie organu o braku związku tych dwóch postępowań należy uznać za nieuzasadnione. Dodatkowo organ II instancji niesłusznie uznał, że w zaistniałym stanie faktycznym nie istnieje zagadnienie prejudycjalne, które mogłoby stanowić podstawę do zawieszenia postępowania. Skarżąca podkreśliła, że dla przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma ustalenie czy mamy do czynienia z budową, czy z rozbudową. Organ podejmuje bowiem różne decyzje w zależności od tego czy decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę utrzyma się, czy też zostanie uchylona. W pierwszym wypadku – nie jest możliwe wznowienie postępowania w stosunku do decyzji, co do której stwierdzono nieważność, zaś w drugim wypadku organ będzie zobligowany do merytorycznego rozpatrzenia odwołania – czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Z tego względu ustalenie czy mamy do czynienia z budową czy rozbudową, a w konsekwencji ustalenie czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, stanowi zagadnienie prawne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Istotą sprawy jest zasadność podjęcia, kontynuowania i umorzenia postępowania wznowieniowego, w którym ponownie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Wyjaśnienia wymaga , czy postępowanie to można uznać za bezprzedmiotowe z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego, pierwotnej decyzji z dnia [...] września 2016 r. udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej kontrolowana decyzja umarzająca postępowanie organu I instancji, była przedwczesna, a tym samym rażąco naruszała art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na nieuwzględnienie wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania. Zdaniem skarżącej, w rozpoznawanej sprawie pojawiło się zagadnienie prejudycjalne, którym w realiach rozpoznawanej sprawy, jest ustalenie w postępowaniu przed sądem ( dotyczącym stwierdzenia nieważności pierwotnego pozwolenia na budowę), czy realizowane przez inwestora przedsięwzięcie, stanowi budowę lub rozbudowę. Od tego bowiem, zależeć będzie czy wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. To z kolei ma istotny wpływ na postępowanie wznowieniowe. W zależności od rozstrzygnięcia sądu, postępowanie to bowiem zostanie umorzone lub też organ, zobligowany zostanie do merytorycznego rozpoznania odwołania. Sąd rozpoznający sprawę, nie podziela powyższej argumentacji. Zagadnieniem wstępnym, będącym podstawą do zawieszenia postępowania, jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia, jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2002, nr 7, s. 63). W ocenie Sądu, nie zachodzi tego rodzaju związek, pomiędzy rozpoznawaną sprawą a postępowaniem, którego przedmiotem jest nieważność pierwotnej decyzji o pozwoleniu oraz rozstrzygnięcie czy doszło do budowy lub rozbudowy. Postępowanie sądowoadministracyjne, w którym powyższe kwestie będą wyjaśniane, nie stanowi zdaniem Sądu podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie, w której została wydana zaskarżona decyzja. Orzeczenie sądu administracyjnego wydane w takiej sytuacji, nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4, jakkolwiek może ono wywrzeć istotny wpływ na ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (organ administracji jest związany oceną prawną sądu administracyjnego – art. 153 p.p.s.a.). W istocie jest to rozstrzygnięcie następcze, ponadto nie dotyczy ono kwestii ubocznej dla prowadzonego postępowania, ale kwestii podstawowej dla rozstrzyganej sprawy, to jest kwestii legalności decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, które zakończyło się przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z 14 maja 2013 r., II SA/Bd 142/13, LEX nr 1617924). Tym bardziej więc nie jest uzasadnione w postępowaniu wznowieniowym, oczekiwanie na rozstrzygniecie w przedmiocie nieważności pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2014 r. Organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowe było postępowanie dotyczące pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, które już zostały wykonane. Sąd w pełni podziela i uznaje za własne, stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym, jeżeli w trybie wznowieniowym istnieją podstawy do uchylenia pozwolenia na budowę i jednocześnie ze stanu faktycznego wynika, że inwestor wykonał roboty budowlane niezgodne z prawem na podstawie ostatecznej decyzji, kontrolowanej w trybie wznowieniowym, to organy prowadzące postępowanie wznowieniowe powinny uchylić pozwolenie na budowę oraz umorzyć postępowanie wznowieniowe w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje bowiem potwierdzenie w orzecznictwie. (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., II OSK 1995/13). Wskazać należy w tym miejscu, że ostateczną decyzją Wojewody, stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] września 2016 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została już wyeliminowana z obrotu prawnego niezależnie od wyniku postępowania sądowego. Należy zgodzić się z organem że wykonanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego, wymaga wdrożenia procedury naprawczej w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, nie tylko w odniesieniu do postępowań zwykłych, ale i nadzwyczajnych. Wykonanie inwestycji w takich okolicznościach należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tej ustawy. Do usunięcia skutków prawnych tego rodzaju nieprawidłowości, ma zastosowanie tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Wyłącza on udział organów architektoniczno-budowlanych w postępowaniu naprawczym, mającym za cel doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Powoduje natomiast konieczność uzyskania rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w tym zakresie, które ureguluje stan prawny tego obiektu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.