II SA/Sz 554/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia drogi z użytkowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 14 września 2018 r. Zarząd Powiatu Stargardzkiego, powołując się na art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.) oraz art. 6a ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2222 ze zm.), podjął uchwałę Nr 2599/18 w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania. W § 1 uchwały postanowiono, że wyłącza się z użytkowania drogę powiatową zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 do niniejszej uchwały. W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowy w Stargardzie, zaś w § 3, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały podano, że z uwagi na obecne i wymagane w przyszłości parametry techniczne oraz znaczenie lokalne, proponuje się drogę powiatową nr 1742Z, o przebiegu od skrzyżowania z drogą polną (tablica KM Wapnica) - Podłęcze do początku lasu, wyłączyć z użytkowania, a następnie uruchomić procedurę pozbawienia jej kategorii powiatowej, a tym samym ustanowić jako drogę wewnętrzną. Wymieniona droga służy miejscowym potrzebom i jako element infrastruktury lokalnej posiada i winna posiadać w przyszłości parametry techniczne odpowiadające drodze wewnętrznej, w najlepszym przypadku mniej znaczącej drodze gminnej. W przypadku przebudowy tej drogi, kierując się zasadą racjonalności wydatków, należy zastosować przy projektowaniu i realizowaniu inwestycji, warunki techniczne odpowiadające drodze wewnętrznej. Ze wskazanych wyżej powodów przedmiotowa droga nie może funkcjonować jako droga powiatowa. W sytuacji, gdy samorząd lokalny nie jest zainteresowany zmianą kategorii tej drogi na gminną, zachodzi jedyna możliwość pozbawienia jej kategorii w drodze wyłączenia z użytkowania jako drogi powiatowej. Ponadto, wymieniona droga położona jest na gruntach stanowiących własność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Wojewoda Zachodniopomorski, działając w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zaskarżył opisaną wyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewoda doszedł do przekonania, że niedopuszczalne jest wyłączenie drogi z użytkowania, skoro nie zmieniła się jej funkcja, użytkowanie i przeznaczenie, a taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Z informacji uzyskanych od Burmistrz Suchania wynika, że droga nr 1742Z nie utraciła funkcji drogi publicznej, jest to droga ogólnego użytku publicznego, prowadząca do budynków mieszkalnych i infrastruktury telekomunikacyjnej. Zgodnie z informacjami uzyskanymi z Nadleśnictwa Choszczno, droga wykorzystywana jest jako droga przeciwpożarowa, do transportu leśnego, umożliwia dostęp do lasu w celach turystycznych i wypoczynkowych. Zdaniem Wojewody, wyłączenie drogi z użytkowania było fikcją mającą na celu zrzucenie z siebie przez Powiat Stargardzki odpowiedzialności za utrzymanie drogi oraz uniknięcie kosztów z tym związanych. Działanie takie jest niedopuszczalne i stanowi próbę obejście obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze charakter skarżonego aktu, a mianowicie fakt, że wyłączenie drogi z użytkowania (rozumiane jako pozbawienie drogi jej zasadniczej funkcji przypisanej do jej kategorii) dotyczy ogółu podmiotów – nie tylko posiadających w stosunku do tych dróg uprawnienia właścicielskie czy zarządcze, tj. w szczególności nieograniczonej liczby użytkowników dróg, uznać należy, że uchwała w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania nosi cechy aktu prawa miejscowego, wymagającego do skutecznego wejścia w życie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Mając na względzie, że wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 12 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowienie aktów prawa miejscowego należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego powiatu, w ocenie Wojewody, brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Zarząd Powiatu Stargardzkiego uchwały w przedmiocie wyłączenia drogi z użytkowania. Zdaniem organu nadzoru, uprawnienie to przysługuje wyłącznie organowi stanowiącemu powiatu, tj. Radzie Powiatu Stargardzkiego. Odpowiadając na skargę, Zarząd Powiatu Stargardzkiego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że Wojewoda pomimo przeprowadzenia postępowania nadzorczego nie zakwestionował uchwały. Ponadto Zarząd wyjaśnił, że ustawą z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w art. 103 określono, że "Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia, do 31paźdzrenika 1998 r. wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Dotychczasowe drogi gminne i lokalne stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, niewymienione w ust. 1, stają się drogami powiatowymi". Regulacja zawarta w ust. 3 cytowanej ustawy, w sposób jawny stoi w sprzeczności z zapisami ustawy o drogach publicznych i można sądzić, że jest niezgodna z Konstytucją RP, ponieważ w sposób zróżnicowany i nieuzasadniony traktuje zarządców dróg publicznych. Przesądzono, w oderwaniu od definicji dróg powiatowych, zawartej w ustawie o drogach publicznych w art. 6a - o utworzeniu sieci tych dróg powiatowych. Dokonano tego bez wcześniejszej oceny ich znaczenia, funkcji, roli i posiadanych parametrów technicznych w lokalnych uwarunkowaniach. O ile ustawa dała uprawnienia Radzie Ministrów do określenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, co pozwalało na stworzenie sieci tych dróg w sposób zgodny z ich znaczeniem, definicją, wymaganymi parametrami, o tyle o sieci dróg powiatowych przesądziła arbitralnie, nie stwarzając żadnego mechanizmu weryfikacji pozwalającej, tak jak w odniesieniu do dróg wyższej kategorii, na utworzenie sieci dróg powiatowych zgodnej z wymaganiami, czyli zgodnej z prawem. Nadmienić należy, że ustawodawca bezrefleksyjnie przyjął, że zasób dróg gminnych przy ustalaniu dróg powiatowych nie ulega zmianie. Założono, a priori, że drogi powstałe z dróg krajowych i wojewódzkich funkcjonujące przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej, muszą posiadać właściwości dróg powiatowych – tak jednak nie było i nadal nie jest. W momencie uchwalania ustawy "wprowadzającej" podjęta była już ustawa o zmianie ustawy o drogach publicznych, którą określono definicję dróg powiatowych, zatem wystarczyło tylko ww. mechanizm zastosować, ustalając sieć dróg powiatowych, zgodnie z ich definicją ustawową zawartą w art. 6a ustawy o drogach publicznych - "Do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą". Art. 5 i 6 ustawy o drogach definiuje odpowiednio drogi krajowe i wojewódzkie. Sytuacja ta w swoim efekcie finalnym jest bardzo podobna do tej związanej z uznaniem za niewłaściwy zapis art. 10 ustawy o drogach publicznych, gdzie przed jego nowelizacją ustawodawca postanowił, że zmiana przebiegu drogi dowolnej kategorii powoduje z mocy prawa nadanie staremu przebiegowi kategorii gminnej. W efekcie dochodzenia niekonstytucjonalności tego zapisu, dokonano jego zmiany, wprowadzając tzw. kaskadę, która pozwala zaliczyć drogę stanowiąca dotychczasowy przebieg do kategorii właściwej ze względu na pełnioną funkcję i znaczenie w sieci dróg publicznych. Jednocześnie w okresie przejściowym dano gminom możliwość pozbawienia tych dróg kategorii gminnej i nadanie kategorii wynikającej z wprowadzonej kaskady. Niestety w omawianym przypadku, co okazało się w praktyce, w zasobach dróg publicznych kategorii powiatowej znalazły się drogi w sposób rażąco naruszający definicję i wymagane parametry techniczne klas dróg przypisanych tej kategorii. To właśnie powiaty, a nie gminy zmuszone zostały do zarządzania drogami lokalnymi, mającymi miejscowe znaczenie, realizującymi potrzeby gminne np. dojazdu do pól, lasów i nieużytków lub pojedynczych miejscowości, będących ulicami w miastach o lokalnym znaczeniu, nieraz bez przejazdu. Parametry tych dróg są adekwatne do ich znaczenia i roli jaką pełnią w miejscowym środowisku. Drogi takie powinny być zarządzane przez lokalnego gospodarza, jakim jest gmina albo w kategorii dróg publicznych gminnych, albo w niektórych przypadkach o właściwościach dróg wewnętrznych. W obecnej sytuacji powiat zarządza i ponosi koszty utrzymania, de facto nie swoich dróg, realizuje w sposób nieuprawniony zadania własne gmin, a tego robić nie powinien. Utrzymywanie przez powiat dróg z definicji ustawowej gminnych jest rażącym naruszeniem art. 163 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Powiat Stargardzki podjął próbę uregulowania tej sytuacji. Zamierzeniem jest doprowadzenia do zbudowania sieci dróg powiatowych odpowiadającej przepisom obowiązującego prawa, do wykonywania w pełni odpowiedzialnego zarządzania tą siecią przez zapewnienie właściwego standardu utrzymania i dokonywania planowych remontów i inwestycji. Mając świadomość omawianych problemów oraz obowiązek wynikający z art. 20 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, Zarząd Powiatu w dniu 4 października 2018 r. podjął uchwałę nr 2625/18 w sprawie "Planu rozwoju sieci dróg powiatowych", uchylając wcześniejszą uchwałę w tym przedmiocie. Z ustaleń planu wynika, że w 2018 r. Powiat Stargardzki zarządzał siecią 582.383 km dróg publicznych kategorii powiatowej, natomiast w tym czasie, wszystkie gminy powiatu (łącznie z miastem Stargard) posiadały 390.686 km dróg publicznych kategorii gminnej. Ustalono, że większość dróg powiatowych Powiatu Stargardzkiego nie spełnia wymogów definicji zawartej w art. 6a ustawy o drogach publicznych oraz nie posiada parametrów technicznych, które winny cechować drogi tej kategorii, wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.). Zgodnie z Planem Rozwoju, dróg spełniających wymogi stawiane kategorii powiatowej winno być 140 km, pozostałe drogi mają charakter lokalny, miejscowy, gminny i nie mogą być użytkowane jako drogi powiatowe. Przy podejmowaniu decyzji o wyłączeniu z użytkowania i pozbawieniu kategorii wskazanej drogi brano również pod uwagę stan władania nieruchomością drogową. Wojewoda, uzasadniając wniesienie skargi i wnioskując o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu, pominął kluczowy fakt, że droga będąca przedmiotem uchwały nie spełnia wymogów stawianych przez prawo. Działania Powiatu Stargardzkiego nie stanowią dowolnego przekształcenia dróg powiatowych na drogi wewnętrzne, a wynikają z obowiązku planowania sieci dróg powiatowych zgodnie z literą prawa i w ramach obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.". Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W ramach oceny legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego do obowiązku sądu administracyjnego należy zbadanie upoważnienia organu do wydania danego aktu prawnego. Będąca przedmiotem skargi Wojewody uchwała została podjęta przez Zarząd Powiatu Stargardzkiego z powołaniem się na art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.) oraz art. 6a ust. 2 i art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.). Przywołany art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy istnieją przepisy prawa dające upoważnienie dla organu wykonawczego powiatu do podjęcia uchwały w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania. Delegacja taka nie wynika z art. 32 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, według którego, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady; 2) wykonywanie uchwał rady; 2a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 3) gospodarowanie mieniem powiatu; 4) wykonywanie budżetu powiatu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu; 6) uchwalanie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego. Uprawnienia zarządu powiatu wskazuje ustawa o samorządzie powiatowym również w innych przepisach (art. 60 ust. 2), które dotyczą m.in. zgłaszanie propozycji zmian w budżecie powiatu, sprawy prawidłowego wykonania tego budżetu, w tym prawo dokonywania wydatków budżetowych, dysponowania rezerwą budżetu powiatu, emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę powiatu. Wymieniony w podstawie prawnej uchwały art. 6a ustawy o drogach publicznych stanowi, że zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast. Treść ww. przepisu jednoznacznie określa, że uprawnionym organem powiatu do zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg powiatowych jest rada powiatu, nie zaś zarząd powiatu. Według wskazanych w uchwale przepisów art. 10 ust. 1 - 3 ustawy o drogach publicznych: 1. Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. 2. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. 3. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Z przytoczonych wyżej przepisów również nie wynika upoważnienie dla zarządu powiatu do podjęcia uchwały w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania. Pojęcie "wyłączenia drogi z użytkowania", które pojawia się w przepisie art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie zostało przez prawodawcę zdefiniowane. W wyroku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 443/17 (dostępnym w Internecie w CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyraził pogląd, że "wyłączenie drogi z użytkowania" oznacza pozbawienie drogi jej zasadniczej funkcji przypisanej do jej kategorii. Teza ta koresponduje z dość powszechną praktyką podejmowania przez rady uchwał, w których jednocześnie decydowały one o wyłączeniu drogi z użytkowania i pozbawienia jej dotychczasowej kategorii, co nigdy nie było kwestionowane w orzecznictwie jako nieuprawnione działanie organów uchwałodawczych. Analizując pozostałe przepisy ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o drogach publicznych Sąd także nie dostrzegł regulacji, które upoważniałyby zarząd powiatu do podjęcia uchwały o wyłączeniu drogi z użytkowania. Z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarząd powiatu jest zarządcą dróg powiatowych. W art. 20 wymienione zostały zadania, które w szczególności należą do zarządcy drogi, a wśród nich wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia (pkt 14). Zaskarżona uchwała zarządu powiatu nie dotyczy jednak sytuacji zamknięcia drogi z uwagi na bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Istotą jej podjęcia była chęć wyłączenia drogi z użytkowania, o charakterze trwałym, skutkującego pozbawieniem jej statutu drogi publicznej – powiatowej. Analizując powyższy przepis art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych należy jednocześnie zauważyć, że skoro zamknięcie drogi przez jego zarządcę może nastąpić jedynie w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach, to tym bardziej nie jest on uprawniony do samodzielnego decydowania o jej trwałym wyłączeniu z użytkowania. Wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, determinuje określone konsekwencje prawne, m.in. w postaci pozbawienia jej dotychczasowej kategorii. Dotyczyć winno to przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana np. z powodu wybudowania nowej drogi ją zastępującej. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedyne w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Przy tym "jednoczesność" ta została doprecyzowana w zdaniu 2 ust. 3 art. 10 ww. ustawy. Ponadto, w ocenie Sądu, trwałe wyłączenie z użytkowania danej drogi powiatowej niesie ze sobą ten skutek, że wpływa na dotychczasowy przebieg istniejących dróg powiatowych. Tymczasem, zgodnie z art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga. Wyłączenie drogi z użytkowania jako drogi powiatowej jest równoznaczne z pozbawieniem ją dotychczasowej funkcji drogi publicznej, którą winno być połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (art. 6a ustawy o drogach publicznych). Zatem podjęta w tym przedmiocie uchwała, która swymi konsekwencjami wpływa na dostępność do drogi publicznej, ingeruje w przebieg dróg powiatowych, ma charakter prawa miejscowego (posiada charakter generalny, powszechnie obowiązujący, skierowana jest do nieokreślonych i zewnętrznych wobec organu podmiotów), przez co podlega kognicji sądów administracyjnych, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Uprawnienia prawotwórcze organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczą w zasadzie tylko jednego rodzaju aktów prawa miejscowego, tj. przepisów o charakterze porządkowym (art. 42 ustawy o samorządzie powiatowym). Niewątpliwie wykluczyć należy możliwość subdelegacji przez radę swych uprawnień prawotwórczych na rzecz organu wykonawczego. Jest to pogląd ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe", wydanie z 2015 r., s. 163 i nast.) Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak m.in. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy. Zdaniem Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.