II OSK 843/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 381/19 w sprawie ze skargi D. C. i M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 381/19 oddalił skargę D. C.i M.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2019 r. znak: [...]. Powołaną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 P.b., którą organ pierwszej instancji nakazał D. C.i M.C. rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli składu węgla i kruszyw, na należących do nich działkach nr [...] i [...] położonych w [...], gm. [...]. Skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli skargę kasacyjną od powołanego wyroku, zaskarżając go w całości. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "P.b."), poprzez jego zastosowanie, podczas gdy roboty budowlane wykonane w oparciu o zgłoszenia dokonane na podstawie art. 29 i art. 30 P.b. nie mogą być zakwalifikowane jako samowola budowlana. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym brak dokonania wszechstronnej analizy w zakresie wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę, co skutkowało przedwczesnym, arbitralnym przyjęciem, że wszystkie wykonane elementy tworzą "całość techniczno-użytkową" wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, a skarżący działali z zamiarem wykonania robót w sposób zasadniczo odbiegający od dokonanych zgłoszeń, co doprowadziło do błędnego ustalenia o istnieniu podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanych elementów. Podnosząc powyższe zarzuty, D. C. i M. C. wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, uchylającego skarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2017 r.; 2. zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący, na działkach o numerach ew. [...] i [...], których są właścicielami, wykonywali roboty budowlane, których zakres każdorazowo był zgłaszany Staroście [...]. W związku z faktem niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ skarżący byli uprawnieni byli do uruchomienia procesu budowlanego, zgodnie z treścią dokonanych zgłoszeń, co w rzeczywistości zostało przez nich zrealizowane. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, nie ma podstaw do przyjęcia, że ich zamiarem było wykonanie innych zamierzeń, niż wskazanych w zgłoszeniach. Skoro więc zamierzenia inwestycyjne objęte zgłoszeniami w rzeczywistości zostały zrealizowane, a właściwy organ nie sprzeciwił się ich wykonaniu, to wbrew zawartym w zaskarżonym orzeczeniu argumentom, wykonanych prac budowlanych nie można zakwalifikować jako wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniałoby zastosowanie procedury legalizacyjnej w trybie przepisu art. 48 P.b. D. C. i M. C. podnieśli, że skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów P.b. i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dopiero takie ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjno-prawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej. Z tych też względów następczo dokonana ocena charakteru wykonanych przez skarżących zamierzeń oraz zmiana ich kwalifikacji nie może stanowić podstawy do obciążenia skutkami tej decyzji skarżących, skoro w dacie wykonywania obiektów budowlanych legitymowali się dokumentami zgodnymi z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym. G. P. (uczestnik postępowania) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od wnoszących skargę kasacyjną kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargi kasacyjne wnieśli także N. I. (uczestniczka postępowania) i K. K. (uczestnik postępowania). Pomimo wezwania nie złożyli jednak do akt sprawy ich odpisów celem doręczenia pozostałym stronom postępowania i nie uzupełnili braków formalnych poprzez podanie numerów PESEL. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący zarządzeniem z 12 stycznia 2021 r., z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony, można było przejść do kontroli prawidłowości zastosowania w tym stanie faktycznym przepisu prawa materialnego (tzw. subsumpcja) wskazanego w drugiej z podstaw kasacyjnych. Wziąwszy powyższe pod uwagę, należało stwierdzić, co następuje. I. Sąd pierwszej instancji, przedstawiając stan sprawy: 1. na stronach 1 i 2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opisał ustalony w postępowaniu administracyjnym stan zagospodarowania i zabudowy należących do wnoszących skargę kasacyjną działek o numerach ew. [...] i [...]. Z akt sprawy (protokół kontroli z 7 grudnia 2015 r.) wynika, że: a) na wymienionych działkach dokonano utwardzenia terenu (zgodnie z oświadczeniem D. C.utwardzenie działki o nr ew. [...] zostało w wykonane w kwietniu 2014 r., natomiast utwardzenie działki o nr ew. [...] zostało wykonane "około" kwietnia, maja 2015 r.), b) na działce nr [...] znajduje się waga najazdowa (zgodnie z oświadczeniem D. C. została ona wykonana "około" czerwca 2014 r.), c) na działce o nr ew. [...] znajdują się cztery wiaty wolnostojące (zgodnie z oświadczeniem D. C. budowę wiat rozpoczęto w końcu czerwca 2015 r., a zakończono w listopadzie 2015 r.), d) na działce [...] znajduje się również obiekt tzw. kontenerowy (zgodnie z oświadczeniem D.C. został on ustawiony w czerwcu 2015 r.), e) na obu działkach znajdują się boksy na materiały sypkie (węgiel/piasek/kamień), wykonane z pustaków betonowych; 2. na stronach 1 i 2 oraz 5 dostrzegł, że organy administracji stwierdziły, iż D. C.i M. C. dokonali Staroście [...] szeregu zgłoszeń na wykonanie poszczególnych obiektów i robót budowanych. Z akt sprawy wynika, że skarżący zgłosili wykonanie: a) utwardzenia terenu (3 marca 2014 r.), b) wagi najazdowej (10 kwietnia 2014 r.), c) budynku gospodarczego - kontenerowego) (7 maja 2015 r.), d) czterech wiat wolnostojących (29 października 2015 r.). Z kolei na budowę zjazdu z drogi powiatowej na działkę o nr ew. [...] uzyskali pozwolenie na budowę (decyzja Starosty Strzyżowskiego z 5 lutego 2014 r. nr [...]); II. Na stronie 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, materiał dowodowy został zgromadzony w sposób kompletny i pozwalający na jego "adekwatną" ocenę. III. Na stronie 11 Sąd stwierdził zaś, że ustalenia organów administracji (co do tego, że przedmiotowy obiekt budowlany, jako całość, został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) należy uznać za prawidłowe w świetle obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). Wybudowanie przedmiotowego obiektu – jako całości – bez wymaganego pozwolenia na budowę Sąd uznał za bezsporne. IV. Powołane powyżej twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pozwalają stwierdzić, że wziął on pod uwagę, iż wnoszący skargę kasacyjną dokonali szeregu zgłoszeń wykonania robót budowlanych. Mimo to Sąd, zgodził się z organami nadzoru budowlanego co do tego, że wykonane wszystkich wyżej wymienionych robót budowlanych należało zakwalifikować jako budowę składu węgla i kruszyw - jednego obiektu budowlanego. V. Nie ulega więc wątpliwości, że okoliczność dokonania zgłoszeń została przez Sąd pierwszej instancji uznana za prawidłowo ustaloną w toku postępowania administracyjnego, a co za tym idzie została uwzględniona w przyjętym przez Sąd stanie sprawy. VI. Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. należało uznać za niezasadny. Uzasadnienie skargi kasacyjnej (wspólne dla obu podstaw kasacyjnych) w istocie nie zmierza do wykazania, że Sąd błędnie ustalił, iż organy administracji nie wzięły pod uwagę dokonanych zgłoszeń, lecz do podważania stwierdzonego braku wpływu tej okoliczności na uznanie, że w sprawie doszło do wybudowania obiektu budowlanego (składu węgla i kruszyw). Wnoszący skargę kasacyjną w istocie dążą zatem do wykazania tzw. błędu subsumpcji, który podlega ocenie w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a (naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie). Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego [art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako P.b.), należy stwierdzić, że sprowadza się on w istocie do jednego argumentu: skoro D.C. i M. C. dokonywali kolejnych zgłoszeń o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wnosił sprzeciwów wobec tych zgłoszeń, to byli oni uprawnieni do wykonywania zgłaszanych robót budowlanych, a co za tym idzie w sprawie nie miał zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. Stanowisko wnoszących skargę kasacyjną nie znajduje podstawy w przepisach P.b. I. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29-31 wymieniają roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a także roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. II. Wśród robót budowlanych wskazanych w art. 29-31 P.b. nie ma budowy składu węgla i kruszyw. Poszczególne elementy takiego składu, jak wiaty, waga najazdowa, budynek gospodarczy, czy utwardzenie terenu, stanowią całością techniczno-użytkową i właśnie owa całość, a nie poszczególne jej elementy, podlega ocenie pod kątem zastosowania art. 28 albo art. 29-31 P.b. Elementy te pełnią bowiem jedną funkcję, nakierowaną na wspólne im zadanie - prowadzenie składu węgla i kruszyw. Zrealizowanie owych elementów po uprzednim dokonaniu zgłoszeń, od których organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, nie wpływa na ocenę, że wspólnie stanowią one obiekt budowlany, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. III. Brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wobec dokonanych zgłoszeń nie stoi natomiast na przeszkodzie podjęciu w stosunku do zrealizowanego obiektu budowlanego działań przez organ nadzoru budowlanego. Kontrola ta sprawowana jest przez inny organ, który samodzielnie dokonuje oceny realizowanego, bądź zrealizowanego obiektu w aspekcie obowiązujących przepisów. Wobec tego, brak wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia przez inny organ (administracji architektoniczno-budowlanej) nie wyklucza ustalania przez organ nadzoru budowlanego, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej (zob. podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2016 r. sygn. akt II OSK 49/15 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). IV. Wnoszący skargę kasacyjną, pomimo dokonywanych kolejnych zgłoszeń (w marcu 2014 r. – utwardzenie terenu, w kwietniu 2014 r. – waga najazdowa dla samochodów, w maju 2015 r. – budynek gospodarczy, w październiku 2015 r. – cztery wolnostojące) w latach 2014 – 2015 w rzeczywistości prowadzili natomiast roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego - składu węgla i kruszywa. V. Uwzględniwszy powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie jest niezasadny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od wnoszących skargę kasacyjną na rzecz uczestnika postępowania (G. P.), ponieważ przepisy P.p.s.a. (art. 204), w przypadku oddalania skargi kasacyjnej, przewidują zwrot kosztów postępowania wyłącznie na rzecz skarżącego lub organu administracji, w zależności od tego, czy wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalono, czy uwzględniono skargę. Na marginesie można dodać, że G. P. nie poniósł w postępowaniu przed Sądem drugiej instancji kosztów, które w świetle art. 205 § 1 P.p.s.a. uznaje się za niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście (poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie).