II SA/Gd 405/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 8 sierpnia 2017 r., nr [...]. Skarga Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2019 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 7 maja 2015 r. L. L., B. B., J. S. i M. K. zwrócili się do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w B., gmina W., oznaczoną jako działki nr [...] – [...] oraz [...] i [...], przejętą od ich poprzednika prawnego J. S. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Powiatu z dnia 11 grudnia 1974 r., nr [...], w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., nr 27, poz. 216 ze zm.). Decyzją z dnia 27 listopada 2015 r. Starosta i umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzja z dnia 31 października 2016 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 8 sierpnia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców, wskazując, że brak jest podstaw do jego ustalenia. Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że Skarb Państwa wypłacił już byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości odszkodowanie. Niewątpliwie bowiem, jak zauważył Starosta, nie udało się odnaleźć samej decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania, mimo że poszukiwał jej w: Archiwum Państwowym w G., Archiwum Państwowym w G., A. S.A., Sądzie Rejonowym w W., Urzędzie Gminy w W.. Jednakże, treść obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów nie pozostawia wątpliwości, że dokonane zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi. Starosta wyjaśnił przy tym, że w aktach notarialnych dotyczących nabycia działek wydzielonych z nieruchomości J. S., znajduje się zapis, że sprzedaż następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r., nr 20, poz. 117), które w § 3 ust. 2 wskazywało, że w razie sprzedaży działek budowlanych, wydzielonych na terenach nabytych przez Państwo w trybie innych przepisów niż wymienione w § 1, cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe ustala się stosując odpowiednio przepis ust. 1. Tym samym, w każdym przypadku cena obligatoryjnie musiała zawierać dwa składniki odszkodowanie wypłacone właścicielowi i koszty przygotowania działek do zabudowy. Dokonując powyższej oceny, Starosta uwzględnił ponadto, że osoby wywłaszczone nigdy wcześniej nie zwróciły się z wnioskiem o należne odszkodowanie a w aktach archiwalnych Urzędu Gminy znajdują się operaty szacunkowe z 4 i 6 grudnia 1975 r. sporządzone przez biegłego R. Ż. dla każdej z działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie Starosty, jedynym racjonalnym powodem zlecenia biegłemu wyceny przedmiotowych nieruchomości była właśnie konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. S.. Od decyzji Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 8 sierpnia 2017 r. odwołanie wnieśli: L. L., B. B., M. K. i J. S., która zmarła w toku postępowania odwoławczego i zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 2 listopada 2018 r. jej spadkobiercami zostali: L. L., B. B. i M. K., każdy w 1/3 części spadku. W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 22 września 2017 r. Wojewoda zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, tj. zlecił przesłuchanie wnioskodawców oraz właścicieli nieruchomości wywłaszczonych zarządzeniem bądź ich spadkobierców. Następnie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 8 maja 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 8 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że § 2 zarządzenia, którym dokonano wywłaszczenia nieruchomości przewidywał, że odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa we wsi B. ustali i wypłaci Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego. Także art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi przewidywał, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Obecnie kwestie związane z odszkodowaniem za przejęty przez państwo grunt reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), której przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W świetle powyższego oraz w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było zastosowanie trybu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej jednak przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby spełniona została przesłanka do orzekania przez organ administracji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, tj. takie odszkodowanie nie zostało wcześniej już wypłacone byłemu właścicielowi. W niniejszej sprawie, mimo wystąpienia do licznych organów z zapytaniami, nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za przedmiotową działkę zostało ustalone. Dokumentów tych nie odnaleziono w Urzędzie Gminy, w Archiwum Państwowym w G. i G., w Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkiego w G., w Starostwie Powiatowym, w Sądzie Rejonowym w W., w Banku B. a także w A. S.A. Powyższe wskazuje, że po tylu latach od wydania zarządzenia w przedmiocie wywłaszczenia, zgodnie z odpowiedziami banków i Poczty Polskiej w innych tego typu sprawach, nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania, bowiem stosowane w archiwizacji dokumentów, obowiązujące w tamtym czasie rzeczowe wykazy akt kwalifikowały dokumenty księgowe, w tym przelewy, przekazy, dowody osobiste odbioru gotówki, jako kategorię B5. Nie zmienia to jednak faktu, że brak takich dokumentów nie świadczy o tym, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. Niemniej jednak, z uwagi na to, że z akt sprawy wynika, że za inną nieruchomość wywłaszczoną tym samym zarządzeniem Naczelnik Gminy wydał w dniu 15 grudnia 1975 r. decyzję odszkodowawczą, Wojewoda zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dowodów m.in. w postaci przesłuchania wnioskodawców oraz właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem. Osoby te stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz byłych właścicieli. Z uwagi na powyższe, Wojewoda stwierdził, że nie odnaleziono żadnych dokumentów, które wskazywałyby, że J. S. nie otrzymał odszkodowania za wywłaszczone od niego działki. Trudno przy tym uwierzyć, jak wskazał Wojewoda, aby w sytuacji, gdyby nie otrzymał on odszkodowania nie upomniałby się o nie. Wojewoda podkreślił w tym miejscu, że wprawdzie to organ jest z urzędu obowiązany do przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co nie oznacza jednak, że strona tego postępowania jest zwolniona z obowiązku aktywnego udziału, w szczególności poprzez dostarczenie żądanych przez organ dowodów. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określnych w ustawie. W niniejszej zaś sprawie organ wyczerpał przysługujące mu możliwości dowodowe, a wnioskodawcy nie potwierdzili braku ustalenia i wypłaty tego odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Okręgowy w G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 8 maja 2019 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 8 sierpnia 2017 r., zarzucając, że wydane zostały one z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Prokuratora brak jest dowodów wskazujących na to, że toczyło się postępowanie o ustalenie odszkodowanie i dowodów potwierdzających jego wypłatę. Nie odnaleziono też żadnych dowodów, aby postępowanie takie były prowadzone nie tylko w postaci odpisów takiej decyzji ani nawet śladu prowadzenia takiego postępowania przez organy administracji rządowej, lecz nawet w stosownych zapisach pozostałych w repertoriach. W końcu nie odnaleziono też dokumentacji potwierdzającej zniszczenie akt takich postępowań. Skoro więc warunkiem sine qua non dalszego skutecznego obrotu nieruchomościami było zachowanie właściwej procedury, to zasadnym było pozostawienie odpisów wydania tej decyzji oraz potwierdzenia zapłaty należnego odszkodowania. Organ nie jest jednak w stanie wskazać takich dokumentów, wobec czego zasadnym jest stwierdzenie, że dokumenty takie nie istniały. W ocenie skarżącego Prokuratora nie było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż przeszkoda w prowadzeniu przedmiotowego postępowania zachodziłaby tylko wtedy, gdyby organ stwierdził tożsamość przedmiotową i podmiotową prowadzonych postępowań, tj. postępowania poprzedniego i obecnie prowadzonego. Miałoby to miejsce wyłącznie wtedy, gdyby w obu postępowaniach występowały tylko i wyłącznie te same strony lub ich następcy prawni i dotyczyły one tej samej nieruchomości. Okoliczności takiej nie da się jednak stwierdzić na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego bez uzyskania wglądu w poprzednio zapadłą decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględni skargę i uchyli kontrolowany akt organu administracji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W kontrolowanej sprawie, dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną między stronami było to, czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości – J.S., otrzymał odszkodowanie za działki nr [...] – [...] oraz [...] i [...], położone we wsi B., przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Powiatu z dnia 11 grudnia 1974 r., nr [...], w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., nr 27, poz. 216 ze zm.). Wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na mocy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27 poz. 216 i z 1972 r. nr 49 poz. 312), dalej u.t.b.w., a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. nr 3 poz. 16). Z treści § 2 zarządzenia Naczelnika Powiatu z dnia 11 grudnia 1974 r. wynika, że odszkodowanie za przejęte grunty ustali i wypłaci uprawnionym osobom Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.t.b.w. za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako u.z.t.w. W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobierców wywłaszczonego właściciela w roku 2015, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r., lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – zwana dalej u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie wskazuje się, i sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. (zob. m.in. wyroki NSA: z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3090/15; z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 111/08; z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępne w CBOSA). Ponadto należy wskazać, że wbrew twierdzeniom Starosty – co słusznie zanegował Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu, nie budzi wątpliwości kwestia ewentualnego przedawnienia zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego. W aktualnym orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu, gdyż z administracyjnym przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r., ani w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (tj. przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym przedmiocie. Skoro więc roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości przejętej przez Państwo pod budownictwo mieszkaniowe nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie przez podmioty uprawnione. Dopuszczając wobec tego możliwość wydania w niniejszej sprawie przez uprawniony organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów u.z.t.w. z 1985 r. należało ustalić, czy spełniona została przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie. W ocenie sądu powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, czym naruszono przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem należycie wykazane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za działki przejęte od J. S. została kiedykolwiek wydana. Ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt sprawy odszkodowania zarejestrowanej na J. S. i dotyczącej działek nr [...] – [...] oraz [...] i [...], położonych we wsi B.. Akta takie nie zostały odnalezione zarówno w Urzędzie Gminy, w Starostwie Powiatowym, Archiwum Państwowym w G. i w G. czy Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkiego w G.. Przy czym, jak trafnie zauważył skarżący Prokurator, nie odnaleziono nie tylko samych akt, ale również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu. Tymczasem organy administracji publicznej, zarówno obecnie jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane są do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ zaś przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały nie podjął jednocześnie żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję, uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu przez Naczelnika zarządzenia i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Powyższe kwestie będą wymagać uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W związku z tym, z przeprowadzonych czynności wynika jedynie fakt nieodnalezienia dokumentacji sprawy odszkodowania za działki nr [...] – [...] oraz [...] i [...], położone we wsi B.. Nie można jednak na tej podstawie wnioskować, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, a następnie zagubiona, lub że w ogóle nie została ona wydana. Nie można także twierdzeń takich oprzeć na okoliczności, że w odniesieniu do innej nieruchomości wywłaszczonej tym samym zarządzeniem wydana została decyzja o odszkodowaniu. Należy bowiem wskazać, że decyzji tej z dnia 15 grudnia 1975 r. nie ma w aktach sprawy, zatem nie sposób zbadać jej treści w kontekście wartości dowodowej dla niniejszej sprawy. Ponadto nawet fakt, że w odniesieniu do innej działki ustalono odszkodowanie nie może przesądzać o tym, że czynność ta odnosiła się również do przedmiotowych działek. Na tej podstawie można jedynie przypuszczać, że do takich ustaleń doszło, przyjmując konsekwentność działań ówcześnie orzekających organów, jednakże wydanie decyzji administracyjnej nie może opierać się na przypuszczeniach, lecz dowodach. W niniejszej sprawie przekonanie organów obu instancji co do faktu wypłacenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Państwa nieruchomość, oparte było też na treści przepisów prawa obowiązujących w dacie wywłaszczenia, a w szczególności rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., nr 20, poz. 117). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, na cenę nabycia działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Potwierdzeniem respektowania takich zasad miała być w ocenie organów treść trzech odnalezionych aktów notarialnych dotyczących nabycia działek nr [...],[...] i [...], wydzielonych z nieruchomości J. S., w których wskazano, że sprzedaż następuje w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. Z tego organy wywiodły, że na cenę nabycia tych nieruchomości składało się odszkodowanie wypłaconego poprzedniemu właścicielowi. Zdaniem Sądu samo zamieszczenie we wspomnianych aktach, że sprzedaż następuje z uwzględnieniem zapisów ww. rozporządzenia nie jest jeszcze wystarczającym dowodem wypłaty odszkodowania za te nieruchomości, a tym bardziej nie może to stanowić podstawy twierdzeń, że takowe odszkodowanie zostało wypłacone za sporną działkę, co do której nie udało się jednak odnaleźć jakichkolwiek dokumentów potwierdzających te przypuszczenia. Mając więc na uwadze, że omawiane dokumenty dotyczą innych działek i innych osób niż objętych niniejszym postępowaniem, należy zauważyć, że sformułowanie przytoczonych zapisów może sugerować, iż zostały one zamieszczone w celu skalkulowania ceny sprzedaży wywłaszczonych działek, bez związku z faktem rzeczywistego wypłacenia bądź niewypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom. Skoro zatem przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło ani na odnalezienie dokumentów bezpośrednio związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za objętą wnioskiem strony działkę, ani nawet dokumentów świadczących, że takowe akta kiedykolwiek powstały, nie sposób stwierdzić w sposób wiążący, że były właściciel wywłaszczonego gruntu uzyskał odszkodowanie i wywodzić z tej okoliczności skutków negatywnych dla wnioskodawcy. Ponadto organy oparły swoje twierdzenia na przeprowadzonych na zlecenie organu odwoławczego dowodach osobowych, tj. przesłuchaniu w charakterze świadka zarówno wnioskodawców jak i właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem Naczelnika Powiatu bądź ich spadkobierców. Tymczasem, w ocenie Sądu, na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków również nie można przyjąć, że kiedykolwiek została wydana decyzja o odszkodowaniu za przedmiotowe działki. Jak wskazano bowiem w zaskarżonej decyzji "osoby przesłuchane w charakterze świadków stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. S.". Podobnie nie można uznać za wystarczający dowód wypłaty odszkodowania fakt nieupominania się przez ojca wnioskujących o jego wypłatę, czy też brak wiedzy wnioskujących o składaniu przez ojca wniosku o ustalenie i wypłatę takiego odszkodowania. W konsekwencji więc należy uznać, że także przeprowadzone dowody osobowe nie wniosły niczego istotnego do sprawy, ani w kwestii potwierdzenia, ani zaprzeczenia, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, lub że odszkodowanie zostało wypłacone. Natomiast z okoliczności, że świadkowie nie posiadają wiedzy w tym temacie, przy uwzględnieniu, że również organowi nie udało się odnaleźć stosownych dokumentów związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania, nie można wywodzić z całą pewnością, że takie odszkodowanie wypłacono. Organ bowiem ma prowadzić postępowanie w ten sposób, aby zebrany materiał dowodowy dawał jednoznaczne podstawy do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. W sytuacji zaś gdy takich przekonujących dowodów brak, postępowanie to powinno zostać pogłębione, a swoje wnioski organ winien poprzedzić szczegółową analizą wszystkich okoliczności, a nie tylko wybranych dowodów, odpowiadających koncepcji organu. Oparcie zaś przez organ administracji publicznej, obowiązanego wszak do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, rozstrzygnięcia negatywnego dla strony na przypuszczeniach, jest w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne. Należy w tym miejscu podkreślić, że niewątpliwie znaczny upływ czasu od daty przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa utrudnia organom procedującym w sprawie wniosku o odszkodowania za wywłaszczony grunt zgromadzenie materiału dowodowego, chociażby z powodu reorganizacji administracji publicznej począwszy od lat 70-tych oraz okresy archiwizacji dokumentów. Niemniej jednak okoliczności te nie zwalniają organu z kompleksowej i dokładnej oceny materiału i szczególnej ostrożności przy czynieniu wniosków na podstawie dowodów pośrednich. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia, albowiem nie została wyjaśniona jednoznacznie zasadnicza kwestia - czy kiedykolwiek została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczoną nieruchomość. Natomiast tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego umożliwi zastosowanie właściwej normy prawnej, a tego w sprawie zabrakło. W ocenie sądu przeprowadzone postępowanie nie pozwala na przyjęcie, że organ działał zgodnie z zasadą określoną w art. 7 k.p.a. i podjął wszelkie czynności niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ uchybił też obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego (art. 70 k.p.a.), zaś wnioski, jakie organ poczynił na podstawie przyjętych dowodów wskazują, że przekroczono granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jak już wskazano, w sprawach dotyczących wywłaszczenia i odszkodowania za przejęte grunty, z uwagi na znaczny upływ czasu konieczne jest posługiwanie się dowodami pośrednimi – dowodami z innych dokumentów, przesłuchanie osób niezwiązanych bezpośrednio z przedmiotem sprawy, dlatego też ocena tych materiałów winna być przeprowadzona nad wyraz ostrożnie, czego orzekające w niniejszej sprawie organy zaniechały. Prowadząc postępowanie organ winien mieć także na względzie obowiązek działania w sposób wzbudzający zaufanie do organów władzy publicznej oraz rozstrzygania wątpliwości na rzecz obywatela (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji też należy uznać, że organ nie zdołał należycie wyjaśnić stronom postępowania podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji (art. 11 k.p.a.), wobec czego uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy, akceptując sposób procedowania organu pierwszej instancji oraz przyjmując poczynione przez ten organ wnioski, nie zbadał sprawy ponownie w jej całokształcie, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności i błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji tak przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło na stwierdzenie, że zaistniała sytuacja braku podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co warunkowało możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Tym samym organy błędnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyły postepowanie w sprawie. W rezultacie Sąd uznał zarzuty obu skarg za uzasadnione. Wobec czego z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz dokonać wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli tak przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za działki nr [...] – [...] oraz [...] i [...], położone we wsi B., nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywającego dowodu na te okoliczności, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. będą miały możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na rzecz skarżącego. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż wniosek zgłoszony w odpowiedzi na skargę przez Wojewodę nie spotkał się ze sprzeciwem pozostałych stron postępowania.