I OSK 1036/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 170/19 w sprawie ze skargi I. F. na bezczynność Burmistrza Miasta Ł. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Burmistrza Ł. na rzecz I. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. F. na bezczynność Burmistrza Miasta L. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania - 1. zobowiązał Burmistrza Miasta L. do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w L., zajętą pod drogę gminną L., oznaczoną jako działka nr [...], o pow. 0,0741 ha – w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Burmistrz Miasta L. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z 20 listopada 2005 r. S. F. zwróciła się do Burmistrza L. o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] o pow. o pow. 0,741 ha, położoną w L., stanowiącą drogę publiczną gminną. Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazała art. 73 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.). Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2005 r. stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę L. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2007 r., stwierdzającą nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. Postanowieniem z [...] października 2017 r., po trwającym 10 lat postępowaniu, Sąd Rejonowy w W. oddalił wniosek Gminy L. o zasiedzenie spornej nieruchomości. Pismem z 1 grudnia 2017 r. I. F. wystąpił o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0741 m2. W piśmie podał, że wniosek o wypłatę tego odszkodowania wniosła jego siostra S., po której spadek w całości na podstawie ustawy nabył brat I. F. Pismem z 10 marca 2018 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Kolegium pismem z 5 kwietnia 2018 r. przekazało ww. ponaglenie Wojewodzie [...], który postanowieniem z [...] lipca 2018 r. uznał je za nieuzasadnione. I. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza L. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną. Burmistrz L. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie jest organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza L. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną. Wniosek taki z 20 listopada 2005 r. złożyła najpierw S. F. Następnie pismem z 1 grudnia 2017 r. I. F. wystąpił o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0741 m2. W piśmie podał, że wniosek o wypłatę tego odszkodowania wniosła już jego siostra S. F., po której spadek w całości na podstawie ustawy nabył brat I. F. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisami art. 61 – 65 K.p.a. od momentu wpływu do organu wniosku, na organie spoczywają określone obowiązki polegające na rozpoznaniu sprawy. Pod pojęciem "załatwienia sprawy" czy też rozpoznania wniosku, należy rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działania określonego w 65 § 1 K.p.a. Oznacza to, że organ administracji pozostaje w bezczynności również wtedy, gdy stwierdzając swą niewłaściwość w sprawie bądź kwestionując swą właściwość, nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w tym przepisie. Bezczynność będzie zatem również zachodzić, gdy organ, do którego podanie wpływa, mimo że jest niewłaściwy, nie dostrzega tej okoliczności i nie przekazuje podania organowi właściwemu na podstawie art. 65 §1 K.p.a. Jest to obowiązek organu o charakterze prawnym, proceduralnym, którego niedopełnienie świadczy o wystąpieniu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Sąd I instancji uznał, że Burmistrz L. pozostaje w bezczynności w sprawie z wniosku S. F. z 2005 r., ponowionego wnioskiem I. F. z 2017 r. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie załatwił on bowiem sprawy administracyjnej skarżącego w sposób przewidziany przywołanymi przepisami obowiązującego prawa. Takie działanie organu implikuje po stronie Sądu obowiązek wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy charakter zaistniałej zwłoki przybiera postać kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na taka ocenę mają wpływ wyżej opisane okoliczności faktyczne sprawy i niepodejmowanie żadnych czynności w sprawie od blisko 2 lat ( nawet licząc ten okres od złożenia wniosku przez I. F.). To oznacza, że sposób jej procedowania w sposób oczywisty i drastyczny pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w przepisach art. art.: 7 , art. 8 i art. 2 K.p.a., jak też narusza w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z art. 35 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz L. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: 1. naruszenie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. i art. 65 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stanie faktycznym istniejącym w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu oraz, że miała ona charakter kwalifikowany, 2. Naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § § 1a P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do bezczynności organu lub nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. F. wniósł o jej oddalenie w całości i o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek taki złożyła skarżąca kasacyjnie, druga strona nie sprzeciwiła się temu i dlatego sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną Sądu pierwszej instancji. Wykładnia oraz zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną , który złożyli: dnia 20 listopada 2005 r. S. F.; dnia 1 grudnia 2017 r. I. F. Wnioski strony skarżącej nie zostały dotychczas załatwione w sposób przewidziany prawem. Usprawiedliwieniem dla takiego stanu rzeczy nie są okoliczności podawane przez skarżący kasacyjnie organ, takie jak to, że stan prawny nieruchomości nie został potwierdzony decyzją deklaratoryjną w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, czy też, że Burmistrz L. nie jest organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na każdym organie administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania, spoczywa bowiem podstawowy obowiązek rozpoznania tego wniosku i zakończenia postępowania w sposób przewidziany prawem. Może ono polegać – zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. – na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji, np. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Może ono również polegać na podjęciu stosownego aktu (np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – art. 61a K.p.a.) lub stosownej czynności (np. pozostawieniu podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 K.p.a., czy przekazaniu podania według właściwości – art. 65 § 1 K.p.a.), informujących wnoszącego podanie, że jego sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu, prowadzonym przez organ, do którego skierowano podanie. Skoro Burmistrz L. w terminie wyznaczonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie podjął żadnego z wymienionych aktów lub czynności, to jest oczywistym, że pozostawał w bezczynności. Należy podkreślić, że wystosowane do strony pismo z dnia 27 czerwca 2018 r. informujące o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania nie stanowiło załatwienia sprawy, w rozumieniu przepisów K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że wniosek o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną musi być rozpatrzony we wskazanych powyżej formach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jego załatwienie nie może zakończyć się skierowaniem do strony zwykłego pisma o charakterze informacyjnym. Jeżeli natomiast skarżący kasacyjnie organ uznawał, że nie jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosków z dnia 20 listopada 2005 r. oraz z dnia 1 grudnia 2017 r, powinien był uruchomić kompetencję z art. 65 § 1 K.p.a., przekazując niezwłocznie podania do organu, w jego ocenie, właściwego oraz zawiadamiając o tym fakcie wnioskodawcę. Powyżej poczynione wywody potwierdzają ocenę Sądu pierwszej instancji, że wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w Kodeksie postępowania administracyjnego, co w świetle art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. powodowało konieczność przyjęcia bezczynności po stronie organu i czyniło słusznym zobowiązanie organu do jego rozpoznania, o czym prawidłowo orzeczono w pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku. Trafnie też Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przekroczenie tego terminu było znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Zestawienie obowiązujących organ terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania z przebiegiem przedmiotowego postępowania (nawet licząc ten okres od złożenia wniosku przez I. F.), uzasadnia ocenę Sądu pierwszej instancji, że naruszenie m.in. art. 35 K.p.a. miało charakter rażący. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się wskazywanego w zarzutach skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., czy też naruszenia art. 65 § 1 K.p.a., który powiązany został z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.