II OSK 1474/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.D. i H.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 574/19 w sprawie ze skargi E.D. i H.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.D. i H.D. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] marca 2019 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2018 r. Wójt Gminy Żegocina nałożył na skarżących - właścicieli działki numer 1 - obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego tj. likwidację rowu (bruzdy) o długości 400 metrów biegnącego wzdłuż działki nr 2 w miejscowości [...] i przywrócenie pierwotnego odpływu wód na działce nr 1 w miejscowości [...] oraz zapewnienie ciągłości rowu wzdłuż całej działki nr 3. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Gmina Lipnica Murowana wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie dokonanej przez skarżących ze szkodą dla nieruchomości stanowiącej własność Gminy Lipnica Murowana oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 3. Zmiana stanu wody na gruncie polegała na zlikwidowaniu rowu biegnącego w poprzek działki nr 1 oraz na przedłużeniu rowu biegnącego po działce nr 2 własności E. i J.G. Ponadto skarżący wykonali rowek (tzw. "wodnicę") wzdłuż działki nr 1 na długości ok. 470 m i skierował całą wodę z tej "wodnicy" na działkę drogową nr 3. W trakcie oględzin przeprowadzonych 17 listopada 2017 r. ustalono, że działka nr 1 to działka użytkowana rolniczo (o powierzchni 1,75 ha), a działka nr 3 (o powierzchni 0,0553 ha) stanowi drogę gruntową. Działka drogowa nr 3 sąsiaduje od strony wschodniej z działką nr 1 i działką nr 2. Powyżej przebiega działka drogowa nr 4, prostopadła do działki nr 3. Wody opadowe, które napływają od strony zachodniej, trafiają do rowu, który biegnie wzdłuż południowej granicy drogi i odprowadzane są na wschód do istniejącego przepustu betonowego. Następnie rowem przecinającym działkę nr 2 odprowadzane są w kierunku północnym tj. do granicy działki nr 1, gdzie następuje wypływ wód. W trakcie oględzin uzyskano informację od pracowników Gminy Lipnica Murowana o zeznaniach świadków potwierdzających zlikwidowanie przez skarżących rowu w poprzek działki nr 1. Organ I instancji wskazał, że w kwietniu 2018 r. sporządzono "Opinię w sprawie zakłócenia stosunków wodnych w miejscowości [...] dotyczących zmiany stanu wody na działce nr 1 ze szkodą dla działki nr 3". Materiałem dokumentującym pierwotne ukształtowanie terenu i sposób jego zagospodarowania są zdjęcia satelitarne, które wykonane zostały w latach 1996 - 2015. Organ powołał się na ustalenia wynikające z tych dowodów i stwierdził, że znajdują potwierdzenie w zeznaniach świadków, którzy zeznali, że rów został zlikwidowany przez skarżącego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący. Decyzją z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i nakazało skarżącym przywrócenie stanu poprzedniego tj. likwidację rowu (bruzdy) o długości ok. 400 metrów biegnącego po działce nr 1 w [...], wzdłuż granicy działki numer 2, a konsekwencji przywrócenie pierwotnego kierunku odpływu wód po działce nr 1 w R. tj. odpływu w kierunku północnym. W uzasadnieniu wskazano, że kluczowy dowód w sprawie stanowi sporządzona w kwietniu 2018 r. na zlecenie Wójta Gminy Żegocina "Opinia w sprawie zakłócenia stosunków wodnych dotycząca zmiany stanu wody na działce nr 1 ze szkodą dla działki nr 3". Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do ustaleń tej opinii. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący zakwestionowali przede wszystkim postępowanie dowodowe, tj. oparcie się jedynie na opinii biegłych oraz niektórych zeznaniach świadków, przy pominięciu zeznań świadków zeznających w sposób popierający tezy skarżących zmierzające do wskazania, że naruszenie stosunków wodnych na spornym obszarze wywołane zostało okolicznościami niezwiązanymi z działaniem skarżących. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo oparły się na kluczowym dowodzie w postaci sporządzonej na zlecenie Wójta Gminy Żegocina w kwietniu 2018 r. "Opinii w sprawie zakłócenia stosunków wodnych dotycząca zmiany stanu wody na działce nr 1 ze szkodą dla działki nr 3". Opierając się na zdjęciach satelitarnych pochodzących z portalu "Małopolska Infrastruktura Informacji Przestrzennej", biegli stwierdzili, że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w poprzek działki nr 1 przebiegał rów (bruzda). Można natomiast określić kierunek przepływu wód opadowych w obrębie działki 1, które napływały rowem biegnącym w poprzek zlokalizowanej powyżej działki nr 2. Opinia zawiera wyraźne fotografię spornego terenu. Na zdjęciach rów biegnący w poprzek działki nr 2 jest wyraźnie widoczny. Wyraźnie widoczne są również ślady erozji wodnej o charakterze liniowym (które mogły być bruzdą/rowem) przebiegające w poprzek działki nr 1 - od zakończenia rowu biegnącego w poprzek działki 2, w kierunku północnym, tj. w stronę zlokalizowanego poniżej jaru i drogi gminnej. Ślady te jednoznacznie świadczą o tym, że wody opadowe i roztopowe, które dopływały do działki nr 1 za pośrednictwem przepustu pod działką nr 4, a następnie rowu biegnącego w poprzek działki nr 2, odpływały w kierunku północnym. Wody opadowe i roztopowe, które napływały na działkę drogową nr 4 na wschód od przepustu betonowego przejmowane były przez rowy/zagłębienia (biegnące wzdłuż tej działki) lub wpływały do powstałych na działce kolein i zgodnie ze spadkiem drogi odpływały na wschód w kierunku działki nr 3 - stanowiącej przedłużenie działki nr 4. Wody, które trafiały do rowu biegnącego wzdłuż południowej granicy działki nr 3 (na wysokości działki nr 6/1) przeprowadzane były pod nią na stronę północną za pośrednictwem istniejącego przepustu betonowego (na wysokości załamania działki nr 3) i dalej wzdłuż działek nr 2 i 1 odpływały na północ do przepustu pod drogą gminną nr 5. Taki kierunek odpływu wód opadowych w tym rejonie potwierdza sposób wykonania przepustu, a w szczególności jego północne ukierunkowanie. Część wód opadowych i roztopowych, które płynęły koleinami w działce 4 i dalej nr 3 oraz wód, które nie mieściły się w opisywanym powyżej przepuście pod działką drogową nr 3, wypływała na utwardzoną część działki nr 6/1 (dojazd do pól uprawnych) i zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu w tym miejscu odpływała wzdłuż niej na wschód. Część wód odpływała na północ wzdłuż działki 3 - w kierunku przepustu pod drogą gminną (dz. nr 5). Pozostałe wody opadowe z terenu znajdującego się poniżej działki nr 4 tj. działki nr 2 spływały zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu wód tj. w kierunku północno - wschodnim. Biegli wyraźnie stwierdzili, że obecnie w wyniku zmiany ukształtowania terenu działki nr 1 przez wykonanie rowu (bruzdy) o głębokości od 0,2-0,4 m, długości około 400 m i spadku 4%, wzdłuż granicy działek nr 1 i nr 2 doszło do zakłócenia stosunków wodnych polegającego na zmianie kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych z kierunku północnego na wschodni -tj. w stronę działki drogowej nr 3. W wyniku tej zmiany dochodzi do zalewania działki nr 3, wypłukiwania gruntu, powstawania w jej obrębie zagłębień i bruzd erozyjnych. Na działkę nr 3 poza wodą opadową i roztopową, która dopływa rowem od strony działki nr 1, dopływa również woda opadowa prowadzona drugim przepustem oraz wody opadowe z części działek bezpośrednio do niej przylegających (nr 1 i 2), zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Biegli przedstawili, jak zmieniła się ilość wód, które w wyniku zmiany ukształtowania terenu (i kierunku ich odpływu) dopływają do działki nr 3. Z przedstawionych obliczeń wynika, że w następstwie wykazanej zmiany kierunku odpływu wód opadowych, ilość wód napływających na działkę nr 3 zwiększyła się z 24,3 dm3/s do 63,7 dm3/s. Tak duży wzrost ilości dopływających wód ma bardzo duży wpływ na zachodzące procesy erozyjne i degradację terenu działki nr 3. Główną przyczyną szkodliwej dla działki nr 3 zmiany stosunków wodnych jest wykonanie rowu/bruzdy wzdłuż działki nr 1, a co za tym idzie zmiana natężenia i kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych, które na nią napływają. Skutkuje to zalewaniem terenu działki nr 3 i powstawaniem erozji wodnej w jej obrębie. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo ocenił, że twierdzenia biegłych są jasne, logicznie umotywowane i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych. Dodatkowo zostały poparte dokładnymi fotografiami obrazującymi stan działek oraz potwierdzającymi formułowane wnioski, których to skarżący nie podważyli w sposób skuteczny. Skarżący dążyli do badania stosunków wodnych na szerszym obszarze, jednak nie budzi wątpliwości, że działanie skarżących w postaci zaorania (niwelacji) bruzdy zakłóciło dotychczasowe stosunki wodne, a zatem rozstrzygniecie w tym zakresie organów jest prawidłowe. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów odnoszących się do nieprawidłowego postępowania dowodowego, w tym dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności zeznań świadków. Zeznania syna i córki skarżących w części wskazującej, że w poprzek działki nr 1 nie było rowu odprowadzającego wodę, nie zasługują na uwzględnienie. Zeznaniom tym przeczą uznane za wiarygodne ustalenia opinii biegłych oraz stwierdzenie skarżącego, który w trakcie wizji przeprowadzonej 16 kwietnia 2018 r. przyznał, że bruzda biegnąca wzdłuż działek nr 2 i 1, powstała podczas prac związanych z uprawą tj. zaoraniem gruntu. Zasadnie także organy oparły się głównie na opinii biegłych i ograniczyły ocenę wyjaśnień skonfliktowanych ze sobą stron oraz zeznania ich bliskich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego przez "nieuprawione" zastosowanie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie skarżących, Sąd I instancji nie dostrzegł wad postępowania administracyjnego. Po pierwsze, organ naruszył art. 77 § 3 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia prawa procesowego w zakresie braku wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i jego analizy. Zaniechano ustalenia, jaki był pierwotny przebieg i ukierunkowanie spływu wody na działce "nr 103", ale także na działkach sąsiednich. Oznacza to, że nie wyjaśniono, czy dokonanie prac oraz ich zakres na działce "nr 103" oraz okolicznych gruntach, faktycznie poprawi sposób spływu wody, jak i zniweluje negatywny wpływ na działkę nr 3. Po drugie, organ naruszył art. 62 k.p.a. w związku z "art. 138 § 1 ust. 2" k.p.a. Polegało to na nieuwzględnieniu zarzutu naruszenia prawa procesowego przez organ I instancji tj. odmowę wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez właścicieli nieruchomości okolicznych, tj. działek nr [...] położonych w tej samej miejscowości, w szczególności zaś odmowy prowadzenia łącznego postępowania tej sprawy ze sprawą [...]. Z ostrożności procesowej, na podstawie "art. 174 ust. 1" w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawa wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 – dalej: Prawo wodne z 2001 r.) w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z. 2017 r. poz. 1566 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 2017 r.). Skarżący zarzucili błędne uznanie, że w wyniku zmiany ukształtowania terenu działki nr 1 nastąpiła zmiana i zakłócenie stosunków wodnych polegające na zmianie kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych z kierunku północnego na wschodni - tj. w stronę działki drogowej nr 3. Zdaniem skarżących, z ustaleń faktycznych wynika, że takie zjawisko wynika z niedrożności przepustów wodnych i odpływów na obszarze nieruchomości przylegających do działki numer 1. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, niezależnie od sposobu ich sformułowania, dotyczą naruszenia przez organ przepisów postępowania i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co zdaniem skarżących, doprowadziło do błędnego oddalenia skargi. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można podzielić zarzutów kasacyjnych dotyczących braku wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i jego analizy. W ocenie skarżących, zaniechano ustalenia, jaki był pierwotny przebieg i ukierunkowanie spływu wody na działce nr 1 (błędnie określonej w skardze kasacyjnej jako działka "nr [...]"), ale także na działkach sąsiednich, co oznacza, że nie wyjaśniono, czy dokonanie prac oraz ich zakres na działce nr 1 oraz okolicznych gruntach, faktycznie poprawi sposób spływu wody, jak i zniweluje negatywny wpływ na działkę nr 3. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji była prawidłowa. Argumenty skarżących są polemiką z ustaleniami organu, która nie znajduje jednak potwierdzenia w materiale dowodowym tej sprawy. W szczególności skarżący nie podważyli w żaden sposób ustaleń kluczowego w tej sprawie dowodu, jakim jest sporządzona w kwietniu 2018 r. "Opinia w sprawie zakłócenia stosunków wodnych w miejscowości [...] dotyczących zmiany stanu wody na działce nr 1 ze szkodą dla działki nr 3". Dowód ten został prawidłowo oceniony i uwzględniony przez organy orzekające w tej sprawie, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Jednocześnie nakazy wynikające z zaskarżonej decyzji korespondują z wnioskami opinii. Ustalenia wynikające z opinii zostały szeroko opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i brak jest podstaw do ich powielania w tym miejscu przez Naczelny Sąd Administracyjny, który ocenił, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd I instancji w odniesieniu do materiału dowodowego sprawy była prawidłowa. Ponadto, jak wynika z zaskarżonego wyroku, ustalenia opinii znalazły również potwierdzenie w zeznaniach świadków. Ponadto organy dokonały konfrontacji zebranych w sprawie dowodów i wyjaśniły, które z nich oceniły jakie niewiarygodne i z jakiego powodu. Stąd też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 § 3 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący domagają się także wspólnego przeprowadzenia postępowania w szerszym zakresie w odniesieniu do dalej położonych działek. Jak jednak trafnie podkreślił organ odwoławczy i co słusznie podzielił Sąd I instancji, działki te mogą być objęte odrębnym postępowaniem, w ramach którego zostanie wydane odrębne rozstrzygnięcie. To od organu zależy ustalenie, czy istnieje konieczność wspólnego prowadzenia odrębnych postępowań. W tej sprawie organ uznał, że brak było takiej potrzeby i nie ma podstaw do kwestionowania tej oceny. Jeżeli właściciele dalej położonych działek doprowadzili do naruszenia stosunków wodnych, to organ będzie miał możliwość nałożenia na nich konkretnych obowiązków, które będą musiały uwzględniać obowiązki nałożone w tej sprawie. Nie oznacza to jednak, że organ miał obowiązek wspólnego prowadzenia odrębnych postępowań. Rowy melioracyjne są urządzeniami wodnymi o liniowym charakterze. Wynika z tego, że naruszenie stosunków wodnych w jednym miejscu w większości przypadków oddziałuje (chociaż nie bezpośrednio) również na dalej położone działki. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku należy objąć te działki jednym postępowaniem administracyjnym, ponieważ źródeł zakłóceń stosunków wodnych może być wiele. Nie kwestionują tego zresztą skarżący, wskazując, że do zakłócenia stosunków wodnych doszło również na skutek działań właścicieli innych działek. Kwestia ta będzie mogła zostać wyjaśniona w odrębnym postępowaniu. Sąd I instancji trafnie podkreślił, że w świetle prawidłowo zebranego materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości, że to działanie skarżących w postaci zaorania (niwelacji) bruzdy zakłóciło dotychczasowe stosunki wodne Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skarżących naruszenia przez Sąd I instancji art. 62 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (błędnie powołanego w skardze kasacyjnej jako "art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a."). Z powyższych względów Sąd I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. Brak było bowiem podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego wniesione na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (błędnie powołanego w skardze kasacyjnej jako "art. 174 ust. 1"). Zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. (który znajdował zastosowanie w tej sprawie na podstawie art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r.), został błędnie sformułowany, ponieważ skarżący kwestionują zarzutem naruszenia prawa materialnego ustalenia stanu faktycznego, co jest niedopuszczalne. Zarzut ten jest w istocie powieleniem argumentacji podniesionej w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.