II OSK 14/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1776/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 maja 2019 r. nr O.BI.Z-3.4351.197.2019.1.TS w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2019 r., IV SA/Wa 1776/19, w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z 27 maja 2019 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie, zaś w punkcie drugim, zasądził od GDDKiA na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GDDKiA na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2018.1945 ze zm.; dalej u.p.z.p.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.Dz.U.2018.2068 ze zm.; dalej u.d.p.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia 10 maja 2019 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku restauracji A. sp. z o.o. z siedzibą w W. wraz z obiektami towarzyszącymi, w tym: wiatą śmietnikową, pylonem reklamowym o wysokości do 35,0 m, masztami i znakami reklamowymi i kierunkowymi, zbiornikiem retencyjnym, obiektami małej architektury, układem drogowym i miejscami postojowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym stacją transformatorową na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych u zbiegu ul. [...] i ul. [...] w Bielsku Podlaskim, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Spółka wniosła skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd podniósł, że wnioskowana przez skarżącą inwestycja budowy restauracji A. sp. z o.o. była objęta zezwoleniem na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 19 wydanym przez GDDKiA w Białymstoku w dniu 6 lutego 2019 r. Zostało to także uwzględnione w decyzji. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powyższy przepis nie zawiera wskazań co do merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych. W ocenie Sądu istotną kwestią, która powinna być uwzględniona przy wydawaniu uzgodnienia, jest zezwolenie GDDKiA w Białymstoku na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 19 dla przedmiotowej inwestycji. Sąd podkreślił, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W związku z powyższym, ocena realizacji zjazdu pod kątem wymogów bezpieczeństwa ruchu także należy do zakresu przedmiotowego uzgodnienia. W postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd jest możliwe, dlatego powinien przy tym uwzględnić już wydane ostateczne zezwolenie wydane przez uprawniony organ (tj. ten sam organ w niniejszym przypadku) w trybie art. 29 u.d.p. Organ uzgadniający nie może bowiem sam dokładnie tego zagadnienia określić, wykroczyłby poza zakres kwestii będących przedmiotem uzgodnienia i wkroczyłby w zakres postępowania uregulowanego w art. 29 u.d.p. w sytuacji, gdyby wskazał szczegółowe warunki (miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne) dotyczące samej realizacji zjazdu, co w niniejszej zostało już określone. W ocenie Sądu nieruchomość, na której ma być zlokalizowana restauracja ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ w stosunku do niej funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego stosownie do art. 29 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. Sąd nie zgodził się z organem, że tylko wybudowany fizycznie zjazd publiczny spełnia wymóg dostępności do drogi publicznej, uznając takie stanowisko za nieuprawnione (art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a.). W niniejszej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy zostało konkretnie wskazane z powołaniem się na uzyskane zezwolenie przez GDDKiA w Białymstoku, jak może wyglądać zjazd publiczny i jakie ma spełniać warunki techniczne, by uznać go za bezpieczne rozwiązanie na określonej klasie drogi. Trzeba mieć na uwadze, że inwestor w sytuacji gdy tego konkretnego zjazdu określonego w zezwoleniu nie wykona, nie uzyska dla całej planowanej inwestycji pozwolenia na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany tymi ustaleniami. Zatem – wbrew obawom zarządcy – inwestor nie będzie mógł uzyskać pozwolenia na budowę restauracji, gdyby miał zamiar wykorzystać istniejący zjazd, który nie spełnia wymogów bezpieczeństwa. Drugorzędną kwestią jest, czy zezwolenie zostało wydane na ten czy inny podmiot. Ważne jest, że zezwolenie dotyczy konkretnej nieruchomości i konkretnej inwestycji o określonych parametrach, które organ wydający decyzję o warunkach zabudowy uwzględnił w projekcie decyzji, a organ uzgadniający powinien się do niej ustosunkować w zakresie swoich kompetencji. To czy inwestor ostatecznie zrealizuje na przedmiotowej działce planowaną zabudowę i zjazd, albo w jaki sposób ureguluje kwestie prawne dotyczące zezwolenia, nie jest istotne na tym etapie postępowania. Dodatkowo należy mieć na względzie, że przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnego obiektu, inwestor może obawiać się wybudowania kosztownego zjazdu, który spełniać będzie wszystkie wymogi. Może się bowiem okazać, że po wybudowaniu zjazdu zgodnie z uzyskanym zezwoleniem i tak nie otrzyma z innych powodów pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej restauracji. Poza tym, co jest istotne, a organ nie uwzględnił tego w zaskarżonym rozstrzygnięciu – wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy może złożyć każdy podmiot, niezależnie od tego czy legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma zamiar zrealizować swoje przedsięwzięcie. Wynika to z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W związku z tym, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest powiązany z posiadaniem praw rzeczowych do nieruchomości, nie można automatycznie wstąpić w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDDKiA, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia tego wyroku i orzeczenia o oddaleniu skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1. art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., poprzez sporządzenie uzasadnienia nie pozwalającego poznać przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzenia toku rozumowania Sądu I instancji, tj. nieuwzględnienie konieczności spełnienia warunku zapewnienia faktycznego dostępu do drogi publicznej inwestycji lokalizowanej przy tej drodze, w tym braku odniesienia się i powiązania ww. przepisów u.p.z.p. i u.d.p,, 2. art. 3 § 1 i art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia nie pozwalającego poznać przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzenia toku rozumowania Sądu I instancji, tj. wskazanie przez Sąd uwzględnienia warunków finansowych budowy zjazdu spoczywających na inwestorze w sytuacji gdzie brak jest podstaw prawnych do takiego poglądu, a w szczególności wbrew ustawowej roli jaką powinien pełnić zarządca drogi, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3, art. 8 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że GDDKiA naruszył ww. przepisy k.p.a., w wyniku braku rozważenia, czy rozwiązania ujęte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy spełniają warunki określone w art. 35 ust. 3 u.d.p., w sytuacji gdy organ w uzasadnieniu postanowienia ww. rozważań dokonał, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że organ nie zbadał możliwości dostępu nieruchomości do drogi krajowej w zakresie wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a także poprzez przyjęcie, że nie uwzględnił zezwolenia GDDKiA na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 19 dla przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy organ to uczynił, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 29 u.d.p., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd faktu, że w zakresie inwestycji na terenie dróg krajowych oraz inwestycji na terenach przyległych do drogi krajowych organem wydającym pozwolenie na budowę jest odrębny organ, co ma istotne znaczenie w procesie budowlanym zjazdu, 6. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez ograniczenie kompetencji organu administracyjnego w możliwości oceny okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. uznanie, iż organ nie uwzględnił istotnego zdaniem Sądu faktu, iż wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy może złożyć każdy podmiot niezależnie od tego czy legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma zamiar zrealizować swoje przedsięwzięcie, podczas gdy poruszona przez Sąd kwestia nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie organu narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, podczas gdy organ nie naruszył ujętych w zaskarżonym wyroku przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutom naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji i poznać przesłanki podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Istota stanowiska Sądu I instancji sprowadza się do uznania, że odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ nienależycie uwzględnił fakt istnienia w obrocie prawnym zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 19 wydanego przez GDDKiA w Białymstoku w dniu 6 lutego 2019 r. Zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są w tej sytuacji uzasadnione. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że nie można zgodzić się z organem, iż tylko wybudowany fizycznie zjazd publiczny spełnia wymóg dostępności do drogi publicznej. Skoro nieruchomość, na której ma być zlokalizowana inwestycja, ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ w stosunku do niej funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu, to ma ona w ten sposób formalnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Podkreślić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy określa, jakie warunki muszą być spełnione, aby konkretna inwestycja mogła zostać zrealizowana. Jeżeli którykolwiek z postawionych warunków nie zostanie spełniony, to inwestycja nie zostanie zrealizowana. Uzależnienie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości wybudowania inwestycji od wykonania zjazdu sprawia, że bez jego wykonania nie będzie można zrealizować całej inwestycji. Nie zachodzi zatem obawa wyrażona w zaskarżonym postanowieniu, że planowana inwestycja będzie funkcjonowała w oparciu o istniejący zjazd. Zauważyć wypada, że – co wskazano w motywach zaskarżonego postanowienia – w projekcie decyzji o warunkach zabudowy podano, iż "wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego, który planowany jest do likwidacji, a planowana inwestycja będzie obsługiwana za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego w miejscu i na warunkach określonych w Decyzji zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 19 wydaną przez GDDKiA w Białymstoku nr Z/4/2019 z dnia 06.02.2019 r.". Takie ujęcie rozważanej kwestii nie budzi wątpliwości, że inwestycja ma być obsługiwana nie za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego, lecz za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego. To, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego, nie oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza jego wykorzystanie przy realizacji planowanej inwestycji, natomiast zawarte w projekcie decyzji stwierdzenie, że istniejący zjazd indywidualny planowany jest do likwidacji, a planowana inwestycja będzie obsługiwana za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego w miejscu i na warunkach określonych w decyzji zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, jednoznacznie wskazuje, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana przy wykorzystaniu nowego zjazdu. Obawy organu – zarządcy drogi, że takie ujęcie rozważanego problemu w decyzji o warunkach zabudowy umożliwi wykorzystanie starego zjazdu do realizacji planowanej inwestycji nie są więc uzasadnione. W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że podejmując zaskarżone postanowienie organ nienależycie uwzględnił fakt istnienia w obrocie prawnym zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 19 wydanego przez GDDKiA w Białymstoku w dniu 6 lutego 2019 r. Zarzuty naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3, art. 8 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. nie znalazły zatem usprawiedliwionych podstaw. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 29 u.d.p. zauważyć wypada, że przedmiotem niniejszej sprawy są warunki zabudowy, a nie pozwolenie na budowę, co sprawia, że zarzut ten nie podlegał uwzględnieniu. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., to Sąd I instancji nie ograniczył kompetencji organu administracyjnego w możliwości oceny okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a jedynie dokonał kontroli działania tego organu. Zarzut ten nie jest więc zasadny. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.