II OSK 2756/17

Dnia 1 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant: asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. sp. k z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 187/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej R. (...) w K. na decyzję Wojewody M. z dnia 25 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 187/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej R. ..., ..., ... w K. na decyzję Wojewody M. z dnia 25 listopada 2016 r. znak: ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, ze Prezydent Miasta K., po wznowieniu postępowania, decyzją z 28 stycznia 2016 r. znak: ..., orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta K. z 3 marca 2015 r. nr ... o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn: budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., c.w.u., wymiennikownią, elektryczną, wentylacją mechaniczną wraz z drogą wewnętrzną, na działce nr ... obr. ... K.–S. przy ul. R. w K. Wojewoda M. decyzją z dnia 25 listopada 2016 r. nr ..., na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z 3 marca 2015 r. nr ..., gdyż stwierdzono brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że jak wynika z akt administracyjnych i bezspornego w tym zakresie stanowiska stron, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z 3 marca 2015 r. nr ..., stronie skarżącej przysługiwał przymiot strony, oraz że w toku tego postępowania żadna korespondencja, w tym ww. decyzja nie były do strony skarżącej kierowane. Nie była ona bowiem traktowana przez organ jako strona tego postępowania. Nie budzi zatem wątpliwości, że podmiot któremu w ww. postępowaniu przymiot strony przysługiwał, w postępowaniu tym w ogóle nie brał udziału. Zdaniem Sądu pierwszej instancji istota problemu sprowadza się do oceny, czy brak udziału strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę był przez nią zawiniony, czy też niezawiniony. Organ drugiej instancji wyraził pogląd, że brak udziału w postępowaniu był przez stronę skarżącą zawiniony. Z poglądem nie się zgodził się Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił należy, że ustalenie kręgu stron określonego postępowania administracyjnego, jest podstawowym obowiązkiem organu, który to obowiązek w przedmiotowym wypadku nie został przez organ I instancji wypełniony. Brak też podstaw, co słusznie zarzuca strona skarżąca, aby na stronę przerzucać skutki takiego zaniedbania. Jest bowiem oczywiste, że skoro strona nic o postępowaniu nie wiedziała, to się do niego sama zgłosić nie mogła. Zdaniem Sądu, również argumenty organu w kwestii braku komunikacji pomiędzy starym i nowym zarządem strony skarżącej – Wspólnoty Mieszkaniowej R. ..., ..., ... w K. nie są trafne. Sąd wskazał, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę nie był J. G. jako osoba fizyczna, lecz dwa całkowicie odrębne i niezależne od siebie podmioty, tj. G. Sp. z o.o. oraz (w sensie materialnym) strona skarżąca – Wspólnota Mieszkaniowa R. ..., ..., ... w K., które to podmioty miały też różne siedziby i adresy. Natomiast J. G., w spółce G. Sp. z o.o. był osobą uprawnioną do jej reprezentacji, a we Wspólnocie Mieszkaniowej R. ..., ..., ... w K., na pewnym odcinku czasu pełnił równolegle funkcję jej zarządu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania o pozwolenie na budowę, na co powołuje się organ, skierowane było nie do J. G., lecz do spółki G. Sp. z o.o., na adres tej spółki i zostało odebrane przez osobę uprawnioną do jej reprezentacji, tj. J. G.. Nie było ono zatem kierowane imiennie do J. G. ani do Wspólnoty, lecz do innego w stosunku do niej podmiotu i na inny adres niż adres Wspólnoty. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sytuacji kiedy J. G. jako osoba uprawniona do reprezentacji spółki G. Sp. z o.o. odebrał skierowane do niej zawiadomienie, to był obowiązany poinformować o tym nowy zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej R. ..., ..., ... w K., a zaniechanie w tym zakresie pozwala przypisać winę za brak udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę Wspólnocie. Sąd podkreślił, że J. G. odbierając zawiadomienie skierowane do spółki G. Sp. z o.o., w ogóle nie musiał obejmować swoją świadomością faktu, że inny podmiot, który powinien być stroną wszczynanego postępowania tj. Wspólnota nie jest o nim zawiadomiony. Uwzględniając treść art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., czy art. 9 k.p.a. należy wyrazić pogląd, że wręcz powinien przyjąć, że o postępowaniu zawiadamiane są wszystkie strony, którym taki przymiot przysługuje, w tym Wspólnota. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie są również trafne poglądy organu, co do daty odwołania J. G. z funkcji zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej R. ..., ..., ... w K., przy czym ta kwestia nie ma już charakteru decydującego. Przypomnieć przy tym należy, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane do spółki G. Sp. z o.o., J. G. odebrał 3 dni po zebraniu Wspólnoty Mieszkaniowej R. ..., ..., ... w K., na którym rozpoczęto procedurę odwołania go z funkcji zarządu Wspólnoty, tj. podjęto uchwałę o jego odwołaniu i powołaniu nowego zarządu. Uchwała ta była podjęta w wyniku głosów oddanych częściowo na zebraniu, a częściowo w drodze indywidualnego ich zbierania. W związku z tym, organ stanął na stanowisku, że była ona podjęta w dniu zawiadomienia o nich zainteresowanych, tj. w dniu 17 lutego 2015 r. Stanowisko to jest jednak błędne. Artykuł 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, stanowi o obowiązku powiadomienia na piśmie właścicieli lokali, o treści uchwały, która została podjęta z udziałem głosów zebranych indywidualnie. Z przepisu tego nie można natomiast wyciągać wniosku, że dopiero z chwilą zawiadomienia następuje podjęcie uchwały. Z poglądów doktryny do art. 23 ustawy o własności lokali wynika jednoznacznie, że kwestia powiadomienia dotyczy po pierwsze właścicieli lokali, a zaniedbania w tym względzie mają jedynie wpływ na bieg terminu do zaskarżenia uchwały. W przypadku podejmowania uchwał w tzw. trybie mieszanym, uchwała jest podjęta z chwilą kiedy zagłosuje za nią większość głosów, co do zasady liczona według wielkości udziałów. Z powyższego Sąd wywiódł, że również pogląd organu co do daty podjęcia uchwały o odwołaniu J. G. z funkcji zarządu Wspólnoty jest błędny. Niewykluczone przy tym (organ tego nie ustalił), że w chwili odbioru przesyłki kierowanej do spółki G. Sp. z o.o., J. G. formalnie nie pełnił już funkcji zarządu Wspólnoty. Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak jest podstaw aby Wspólnocie Mieszkaniowej R. ..., ..., ... w K. przypisać winę w braku jej udziału w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw do wyrażenia stanowiska, aby J. G., odbierając korespondencję o wszczęciu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę kierowaną do spółki G. Sp. z o.o., miał obowiązek domniemywać, że organ administracji publicznej działa niezgodnie z prawem i nie zawiadamia o tym postępowaniu innej strony postępowania, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej R. ..., ..., ... w K., a co za tym idzie aby miał obowiązek zawiadomić o toczącym się postępowaniu nowy zarząd Wspólnoty, którą wcześniej reprezentował. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. W skardze kasacyjnej spółka K. D. Spółka komandytowa zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na przyjęciu, że brak poinformowania organu przez stronę o posiadaniu interesu prawnego uzasadniającego udział w określonym postępowaniu administracyjnym, pomimo posiadania wiedzy o toczącym się postępowaniu i jego związku z interesem prawnym strony, nie świadczy o tym, że brak udziału strony w tym postępowaniu nastąpił z winy strony, b) na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że brak jest podstaw do przypisania Wspólnocie Mieszkaniowej R. ..., ..., ... w K. winy w braku jej udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr ... z dnia 3 marca 2015 r. o pozwoleniu na budowę, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że jedyny członek zarządu przedmiotowej Wspólnoty wiedział o toczącym się postępowaniu i miał możliwość zapewnienia Wspólnocie czynnego udziału w tym postępowaniu, c) na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego polegającym na uchyleniu decyzji Wojewody M. pomimo braku naruszenia przez ten organ wskazanego przepisu prawa, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, 7, 77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszeń wskazanych przepisów postępowania w szczególności w zakresie ustalenia przez organ, czy w dniu 9 lutego 2015 r., tj. w chwili odbierania przez Pana J. G. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, był on uprawniony do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej R. ..., ..., ... w K.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa R. ..., ..., ... w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego przesłanką wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest wadliwość procesową, a mianowicie pozbawienie strony bez jej własnej winy udziału w postępowaniu. Wyliczona w art. 145 § 1 pkt 4 wadliwość procesowa opiera się na dwóch przesłankach: – po pierwsze, na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu; – po drugie, na braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności rozpoznania sprawy oraz rozstrzygających postępowanie prowadzonych przez organ administracji publicznej. Dla ustalenia braku udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie podstawą jest zasada ogólna czynnego udziału strony (stron) w postępowaniu, ustanowiona w art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 10 § 1 kodeksu "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też poinformowanie o czynnościach w toku postępowania. Ograniczenie zatem ustalenia wystąpienia tej kwalifikowanej wadliwości do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z pominięciem zawiadomienia o czynnościach postępowania wyjaśniającego stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu. Pozbawienie udziału strony w postępowaniu to również pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmuje przypadki gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach stronie pozbawionej prawa odwołania przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania. Zaskarżony wyrok ujmuje prawo udziału strony w wąskim ujęciu, wywodząc co do zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Pomimo wąskiego ujęcia i poczynienia ustaleń w zakresie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wyrok odpowiada prawu, że w sprawie spełniona jest przesłanka pierwsza wznowienia postępowania wyliczona w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego: strona nie brała udziału w postępowaniu. Drugą przesłanką wznowienia postępowania wyliczoną w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego jest przesłanka braku winy strony. Wyprowadzenie winy strony nie może opierać się na przerzucaniu obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie na inną stronę. Należy podkreślić, że kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo reguluje zasady doręczania pism, opierając się na zasadzie oficjalności. Pisma doręcza się stronie, a w razie wielości, każdej stronie. Doręczenie pisma jednej stronie nie zwalnia organu administracji publicznej z zawiadomienia pozostałych stron. Nie jest do przyjęcia, że strona, której doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ma podjąć czynności wobec innych stron, zawiadamiając je o fakcie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej właściwy w sprawie obowiązany jest ustalić podmioty, które mają interes prawny w sprawie. Ustalenie zakresu podmiotów mających interes prawny w sprawie wymaga w przypadku pozwolenia na budowę uwzględnienia złożonej regulacji w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie można tego złożonego ustalenia przerzucić na podmiot, który otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zawiadomienia innych stron. W tym stanie rzeczy, zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Z tego względu, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.