II OSK 574/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska- Karwecka, po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 190/18 w sprawie ze skargi R. A. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz R. A. kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 190/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 września 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd zwrócił uwagę, że złożony przez skarżącego wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy zawierał brak formalny w postaci braku podpisu pracodawcy lub osoby upoważnionej do reprezentowania pracodawcy na stronie 4 załącznika nr 1 do tegoż wniosku. Cudzoziemiec w sposób prawidłowy pismem z dnia 22 września 2017 r. został wezwany przez organ do uzupełnienia tego braku w terminie 21 dni. W dniu 10 października 2017 r. dostarczono załącznik nr 1 do wniosku skarżącego, który został podpisany przez A. G.. Z załączonego odpisu Krajowego Rejestru Sądowego nie wynikało jednak, aby osoba ta była uprawniona do reprezentowania pracodawcy skarżącego – K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Nie przedłożono stosownego pełnomocnictwa. W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki uznając, że brak formalny wniosku nie został uzupełniony we właściwy sposób, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zwanej dalej w skrócie K.p.a., pozostawił go bez rozpoznania, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia 5 grudnia 2017 r. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd uznał, że od momentu wpływu dokumentów zmierzających do uzupełniania braku formalnego wniosku do dnia pozostawienia przez organ wniosku skarżącego bez rozpoznania upłynęły niecałe 2 miesiące, a więc brak było podstaw do uznania, że po stronie organu wystąpiła bezczynność. Wojewoda Mazowiecki podjął czynność zamykającą drogę do merytorycznego zakończenia postępowania. Wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu pierwszej instancji wezwanie z dnia 22 września 2017 r. zawierało na pierwszej stronie wyraźne pouczenie o brakach formalnych oraz o sposobie ich uzupełnienia i konsekwencjach w przypadku ich nieuzupełnienia, co zostało szczegółowo wskazane na stronie drugiej i trzeciej wezwania. Złożenie brakujących dokumentów i uzyskanie poświadczenia ich złożenia we właściwym organie i terminie, nie przesądza o prawidłowości dokonanego uzupełnienia braków, a jedynie o złożeniu dokumentów, które podlegają dalszej weryfikacji pod kątem formalnym i merytorycznym. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości R. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki nie dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy wniosek został pozostawiony bez rozpoznania pomimo braku skutecznego wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a. pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. i w związku z art. 7 ust. 1 tiret pierwsze ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że obowiązek pisemnego pouczenia cudzoziemca o przysługujących mu prawach i obowiązkach ma charakter ogólny i nie rozciąga się na informację o brakach formalnych, co nie tylko narusza zasady demokratycznego państwa prawa, ale również świadczy o wadliwości, bezskuteczności, a nawet w świetle skutków prawnych nieistnieniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych (non existens). W konsekwencji organ winien ponownie wezwać cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych z informacją dodatkową o przysługujących mu uprawnieniach i obowiązkach z tym związanych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 35 § 1 K.p.a. i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, bowiem Wojewoda Mazowiecki nigdy w sposób prawidłowy nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ponieważ wezwanie z dnia 22 września 2017 r. było wadliwe i nie zawierało pouczenia o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest zasadna, mimo że tylko część zarzutów jest uzasadniona. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach tej sprawy pozostawienie zawiadomieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 grudnia 2017 r. wniosku skarżącego (R. K.) z dnia 22 września 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, było uzasadnione w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd pierwszej instancji uznał, że czynność pozostawienia ww. wniosku była prawidłowa, bowiem z materiału zgromadzonego w aktach sprawy miałoby wynikać, że wezwanie skarżącego z dnia 22 września 2017 r. o uzupełnienie braku formalnego wniosku w postaci braku podpisu pracodawcy lub osoby upoważnionej do reprezentowania pracodawcy nie zostało wykonane. Trafnym jest zarzut skarżącego kasacyjnie wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez błędnego przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki nie dopuścił się bezczynności w tej sprawie. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentuje się przede wszystkim brak skutecznego wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku, to jednak kontrolując zaskarżony wyrok należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał należytej oceny materiału dowodowego w sprawie w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy, na karcie nr 91 znajduje się pismo skarżącego z daty 30 listopada 2017 r. z pieczęcią wpływu do organu administracyjnego (Wojewody Mazowieckiego w dniu 1 grudnia 2017 r.). W aktach sprawy wszyte zostały po tym piśmie kolejne dokumenty zawierające pełnomocnictwa dla A. G. (w języku polskim i w języku angielskim). Taki układ tych pism wskazuje z wysokim prawdopodobieństwem, że w dniu 1 grudnia 2017 r. zostały dołączone brakujące pełnomocnictwa. Okoliczność, że w kolejnym piśmie z 22 grudnia 2017 r. skarżący wnosi kolejne pismo w którym domaga się "wznowienia postępowania w sprawie i także dołącza kolejne pełnomocnictwa dla A. G. (znajdujące się na kartach nr 93-92 akt administracyjnych), nie stanowi przeszkody przed oceną znaczenia pełnomocnictw znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy przy piśmie strony z daty 30 listopada 2017 r. Wadą zaskarżonego wyroku był brak jakiejkolwiek Sądu pierwszej instancji oceny ww. pełnomocnictw. Dopiero przeprowadzenie kontroli akt administracyjnych i na tej podstawie ocena, czy rzeczywiście te pełnomocnictwa zostały złożone do akt sprawy przed dniem 5 grudnia 2017 r. i czy na tej podstawie organ administracyjny mógł zasadnie zawiadomić o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, pozwalałaby na uznanie, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił cały materiał dowodowy. W tym zakresie zasadnym jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez brak dokonania prawidłowej oceny materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Skoro zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. wniosek pozostawia się bez rozpoznania wtedy, gdy strona nie uzupełniła braków formalnych, to kontrola organu administracyjnego twierdzącego, że takiego braku strona nie uzupełniła, wymagała od Sądu kontroli prawidłowości oceny materiału akt sprawy. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organ administracyjny ma obowiązek kierować się w toku sprawy zasadą prawdy obiektywnej nakazującą, aby to organ administracyjny ustalał rzeczywisty stan sprawy. W tej zaś sprawie Wojewoda Mazowiecki nie analizował należycie dokumentów złożonych w sprawie. Stanowi to także naruszenie art. 77 K.p.a. nakazującego organowi administracyjnemu rozpatrzenie całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Skoro więc w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 30 listopada 2017 r. i po tym piśmie pełnomocnictwo dla A. G., to organ administracyjny zgodnie z art. 80 K.p.a. na podstawie całokształtu materiału dowodowego miał obowiązek oceny uzupełnienia braku formalnego wniosku. W tej sprawie tą okolicznością powinna być ocena, czy na datę 5 grudnia 2017 r. brak formalny wniosku został usunięty i nie zmienia tego okoliczność wszycia do akt administracyjnych pisma z 30 listopada 2017 r. wraz z pełnomocnictwami dla A. G. po zawiadomieniu z 5 grudnia 2017. Akta sprawy powinny być zszywane chronologicznie i w pierwszej kolejności powinno znajdować się pismo z 30 listopada 2017 r., a dopiero potem zawiadomienie z 5 grudnia 2017 r. Jednakże odwrotne wszycie tych pism nie może w okolicznościach tej sprawy pozbawić oceny uzupełnienia braku formalnego wniosku skarżącego. Skoro więc Wojewoda Mazowiecki pominął jakąkolwiek ocenę pisma skarżącego z dnia 30 listopada 2017 r. i znajdujące się przy tym piśmie pełnomocnictwa, czym naruszył, jak trafnie podnosi się to w skardze kasacyjnej art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a Sąd pierwszej instancji tego uchybienia nie dostrzegł, to stanowi to naruszenie przepisów postępowania o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku. W okolicznościach tej sprawy nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. i art. 7 ust. 1 tiret pierwszy ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206, z późn. zm.). Niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak dostrzeżenia naruszenia prawa przez Wojewodę Mazowieckiego polegający na nieprawidłowym pouczeniu cudzoziemca o przysługujących mu prawach i obowiązkach. Sam skarżący kasacyjnie nie jest przy tym konsekwentny w uzasadnieniu tego zarzutu twierdząc, że pouczenie było, ale tylko w języku polskim, a przy tym było ono ogólne bez wskazania jakie to braki formalne ma uzupełnić wnioskodawca. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 tiret pierwszy ustawy o cudzoziemcach organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy poucza cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Obowiązek pouczenia cudzoziemca wynikający z ww. przepisu nie nakłada każdorazowy na organ dokonywanie pouczenia w języku ojczystym wnioskodawcy. Język zrozumiały dla cudzoziemca to może być język polski, jeżeli sam cudzoziemiec na tyle nim włada, że rozumie jego treść. Z akt sprawy wynika, że już w dniu 22 września 2017 r. wnioskodawca otrzymał pismo zredagowane w języku polskim zawierające wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku z pouczeniem obejmującym dwie strony. Wezwanie to zostały przez skarżącego podpisane. Ponadto w aktach sprawy znajdują się wydruki z poczty internetowej zawierające korespondencję skarżącego z organu (z okresu październik–listopada 2017 r.) i z treści tej korespondencji wynika, że skarżący prawidłowo i w sposób zrozumiały posługiwał się językiem polskim, w tym nie popełniał żadnych błędów stylistycznych i leksykalnych i było mu dodatkowo wyjaśniane, jaki brak formalny ma być uzupełniony. Te okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że tak wniosek skarżącego złożony w dniu 22 września 2017 r. był dla niego zrozumiały, jak i wezwanie z tej samej daty o uzupełnienie braku formalnego powinno być zrozumiałe. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 35 § 1 K.p.a. i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy spowodowane brakiem prawidłowego wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku jest przedwczesny. Oceniając sam zarzut należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy to Sąd pierwszej instancji powinien dokonać ponownej kontroli tej sprawy w zakresie granic sprawy objętej skargą skarżącego i na tej podstawie wydać orzeczenie. Dopiero kontrola orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może uzasadniać ocenę, czy zasada szybkości postępowania została w tej sprawie naruszona i czy organ administracyjny naruszył lub nie art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W tej bowiem sprawie Sąd pierwszej instancji odstąpił od oceny zaistnienia stanu bezczynności. Jednocześnie należy stwierdzić, że nie zachodzą w tej sprawie przesłanki wynikające z art. 188 P.p.s.a., które umożliwiałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie samej skargi, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy, a tym w szczególności nie dokonał oceny pełnomocnictw znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy na kartach nr 90 i 89 w zakresie oceny, czy w terminie skarżący uzupełnił brak formalny wniosku. W okolicznościach tej sprawy rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oznaczałoby pozbawienie strony możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od sądowej kontroli stanu bezczynności organu. Ponownie oceniając sprawę Sąd pierwszej instancji winien ocenić stan bezczynności na datę orzekania w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 3289/14, opub. w Lex nr 2089786; wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I FSK 1025/17, opub. w Lex nr 2657160). Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.