II SA/Rz 113/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Klubu Uczelnianego Akademickiego Związku Sportowego Uniwersytetu w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku -skargę oddala- II SA/Rz 113/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Klubu Uczelnianego Akademickiego Związku Sportowego [...] z/s w [...] ("Klub AZS") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o nakazie rozbiórki. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej: "k.p.a.") oraz art. 48 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 – dalej: "P.b."). Z akt sprawy i uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu 8 listopada 2016 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrolę na części działki nr ewid. 297/1 w [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P S.A. Oddział [...] w [...], dzierżawionej przez Klub Uczelniany Akademickiego Związku Sportowego [...] z/s w [...]. W trakcie kontroli ustalono, że na w/w części działki usytuowany jest budynek wolnostojący, parterowy z poddaszem użytkowym, wykonany w konstrukcji szkieletowej drewnianej i posadowiony na słupach betonowych utwierdzonych w gruncie. W trakcie kontroli pełnomocnik Klubu oświadczył, że przedmiotowy budynek wybudowany został do 30 czerwca 1998 r., stanowi własność klubu i jest użytkowany jako budynek bazy żeglarskiej, gdzie przechowywany jest sprzęt żeglarski. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] PINB w [...] nakazał rozbiórkę w/w obiektu. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Wyjaśnił, że przepis art. 49 powołanej ustawy umożliwiał legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, jeżeli od dnia zakończenia jego budowy lub jego części upłynęło 5 lat, a istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Z dniem 11 lipca 2003 r. przepis ten został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), jednak wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. P 27/05 Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 32 Konstytucji RP przepis art. 7 ust. 2 w/w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w zakresie, w jakim wyłączył on stosowanie art. 49 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo upływu pięcioletniego terminu od zakończenia budowy do dnia 10 lipca 2003 r. Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 49 P.b. w poprzednio obowiązującym brzmieniu, a zatem na właścicielu spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W przypadku niedopełnienia tego obowiązku w myśl przepisu art. 48 P.b. organ nadzoru nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę takiego obiektu. Dalej organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. [...] zobowiązał Klub AZS do przedłożenia stosownych dokumentów, w tym zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, celem legalizacji przedmiotowego obiektu. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. [...] organ zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, uznając że kwestia wydania w/w zaświadczenia jest w tym przypadku zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymało je w mocy. W związku z takim rozstrzygnięciem PINB stwierdził brak możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu i nakazał jego rozbiórkę. W odwołaniu od powyższej decyzji Klub Uczelniany Akademickiego Związku Sportowego [...] zarzucił naruszenie art. 6 K.p.a. Wyjaśnił, że na żadnym etapie postępowania nie był informowany o toczącym się postępowaniu w sprawie rozbiórki spornego obiektu, a organ winien był w pierwszej kolejności zakończyć postępowanie co do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a następnie wszcząć i prowadzić odrębne postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, zapewniając stronie możliwość obrony swych praw w toku tego postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy spornego obiektu przepisami, konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, którego Klub AZS nie posiada. Ustalił, że teren na którym zlokalizowano przedmiotowy budynek objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...], uchwalonym Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 9 października 2002 r., z którego wynika, że budynek ten położony jest na terenie wyłączonym z zainwestowania kubaturowego oraz na terenie ochrony zbiornika B, gdzie zabrania się lokalizacji obiektów kubaturowych. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustalenia w/w obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oraz fakt negatywnego rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania stosownego zaświadczenia przesądziły o braku możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, w związku z czym organ zobowiązany był orzec o jego rozbiórce zgodnie z art. 48 P.b. w poprzednio obowiązującym brzmieniu. Organ wyjaśnił ponadto, że Klub jest samoistnym posiadaczem spornego obiektu, co czyni go zarządcą, do którego może być skierowany obowiązek rozbiórki. Odnosząc się zaś do zarzutów przedstawionych w odwołaniu organ stwierdził, że w świetle przytoczonych unormowań nie miały one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Klub Uczelniany Akademickiego Związku Sportowego [...] wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jako postawę powyższego wskazał naruszenie przepisów art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. Ponownie podniósł, że na żadnym etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie był informowany o toczącym się postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki spornego obiektu, w szczególności organ nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania w takiej sprawie, nie zawiadomił strony o takim postępowaniu, ani też przed jego zakończeniem nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący wyjaśnił, że nie kwestionuje podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, jednak organ winien był jego zdaniem w pierwszej kolejności zakończyć postępowanie co do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a następnie wszcząć i prowadzić odrębne postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, na co zwracał uwagę w treści odwołania. Tymczasem organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy, lecz w treści zaskarżonej decyzji skupia się jedynie na analizie i ocenie podstaw do orzeczenia wobec skarżącego nakazu rozbiórki spornego obiektu. Skarżący wyjaśnił, że istotą zarzutów zawartych w odwołaniu było żądanie, aby organ odwoławczy wypowiedział się w kwestii czy w toku postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie możliwym jest wydanie nakazu rozbiórki czy też niezbędne jest w pierwszej kolejności zakończenie postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie decyzją odmowną, a następnie wszczęcie kolejnej procedury co do nakazu rozbiórki, z zachowaniem w ramach obu postępowań wszystkich przysługujących stronie praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, informując jednocześnie, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 2188, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa, jednakże nie mające wpływu na jej wynik, co skutkowało brakiem podstaw do uwzględnienia skargi w oparciu o powołany art. 145 P.p.s.a. W sprawie tej bezsporne jest istnienie obiektu budowlanego na działce nr ewid. 297/1 w [...], będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P S.A. Oddział [...], dzierżawionej przez Klub Uczelniany Akademickiego Związku Sportowego [...]. Organy ustaliły, że jest to obiekt wolnostojący, parterowy z poddaszem użytkowym, posiada dach dwuspadowy pokryty blachą trapezową, wykonany został w konstrukcji szkieletowej drewnianej i posadowiony na słupach betonowych utwierdzonych w gruncie i prawidłowo zakwalifikowały ten obiekt jako budynek w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm. - "P.b."). Ustalono również bezspornie, że nie uzyskano pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, a budowa ta zakończona została do 30 czerwca 1998 r. Taki stan faktyczny obligował organy orzekające w sprawie do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji nakazuje organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 P.b. w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji, którego pierwszy etap stanowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, w formie postanowienia. W postanowieniu tym (ust. 3) ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4). Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że do przedmiotowej samowoli budowlanej zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jako że budynek na działce 297/1 został wybudowany po dniu wejścia w życie tej ustawy. Nieprawidłowo natomiast zastosowały przepisy tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 marca 2003 r. Zgodnie z zasadą legalizmu zapisaną w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to obowiązek stosowania przez organy przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, a odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone wyłącznie przepisami przejściowymi. Tego rodzaju przepis – art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane umożliwia nie stosowanie art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia wżycie ustawy (1.01.1995 r.) lub przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie art. 103 ust. 2 P.b. nie ma jednak zastosowania, bowiem budowa budynku została zakończona 30.06.1998 r. W tej sytuacji organy winne były stosować art. 48 w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania (zacytowanym wcześniej), nie zaś w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy obiektu. Na marginesie należy podkreślić, że art. 48 w brzmieniu pierwotnym nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Taką możliwość w ograniczonym zakresie przewidywał natomiast art. 49, stanowiący w ust. 1, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio (art. 49 ust. 2). Nowelizacja ustawy Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. wprowadziła zmiany w zakresie przepisów regulujących sprawy samowoli budowlanych, polegających na budowie obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Celem wprowadzenia tych zmian było umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego, który swym istnieniem nie narusza przepisów, a warunkiem legalizacji było przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających ocenić, czy istnieje możliwość legalizacji (zaświadczenie organu gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projekt budowlany z wszystkimi niezbędnymi uzgodnieniami), a także wniesienie opłaty legalizacyjnej. Możliwością legalizacji objęte zostały natomiast wszystkie obiekty budowlane, a nie tylko wymienione uprzednio w art. 49 ust. 1 P.b. (starsze niż 5-cio letnie), dokonano też zmiany redakcyjnej przepisów – możliwość legalizacji i jej warunki określone zostały w art. 48 ust. 1 , a tryb legalizacji określony w art. 49. W ocenie Sądu naruszenie przez organy prawa materialnego poprzez powołanie przez organy niewłaściwego brzmienia przepisów - art. 48 i art. 49, które jednak miały zastosowanie w sprawie, nie ma wpływu na jej wynik, bowiem nie podważa zasadności stanowiska o rozbiórce spornego budynku.. W rozpoznawanej sprawie jest bowiem bezsporne, że inwestor – skarżący Klub AZS nie przedstawił zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, które również w obecnie obowiązującym stanie prawnym są warunkiem legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu. Niesporne jest również, że teren na którym zlokalizowano przedmiotowy budynek objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...], uchwalonym Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z 9.10.2002 r., z którego wynika, że budynek ten położony jest na terenie wyłączonym z zainwestowania kubaturowego oraz na terenie ochrony zbiornika B, gdzie zabrania się lokalizacji obiektów kubaturowych. Fakt lokalizacji budynku na działce 297/1 w [...] w sprzeczności z ustaleniami planu oraz związana z tym faktem odmowa wydania przez Wójta Gminy [...] zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu przesądzają o braku możliwości legalizacji ww. obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 i konieczności wydania decyzji o rozbiórce tego budynku w oparciu o art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. Tym samym w ocenie Sądu argumentacja skargi jest niezasadna, w tym także jej zarzuty dotyczące braku formalnego zakończenia postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed wszczęciem postępowania o rozbiórkę. Po pierwsze, jak już Sąd wskazał, art. 49 P.b. w brzmieniu poprzednio obowiązującym nie ma w sprawie zastosowania, po drugie zaś postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej wszczynane jest z urzędu, a jego zakończenie uzależnione jest od okoliczności danej sprawy i woli inwestora. W trybie legalizacji może zostać wydanych szereg rozstrzygnięć, a finalnie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, bądź też postepowanie to może zakończyć się wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a tym samym skarga nie może zostać uwzględniona, Sąd oddalił ją w oparciu o art. 151 P.p.s.a.