II SA/Sz 422/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi G. S., M. S. – wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] r., Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących G. S., M. S. – wspólników spółki cywilnej [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazał właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], tj. S. Spółce cywilnej G. S. [...] z siedzibą w D. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w terminie do [...] r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), oraz na podstawie art. 104 § 1 i 2, oraz art. 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 149 ze zm.) i nakazywała spółce cywilnej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, tj. wprowadzenie rur spustowych systemu rynien w grunt na głębokość co najmniej 30 cm z wykonaniem w miejscu wprowadzenia rur spustowych dołów chłonnych z osypką z grubego kruszywa lub spięcie rur spustowych w jedną rurę zbiorczą ułożoną w gruncie i odprowadzenie wód w kierunku południowym działki nr [...] oraz wybudowanie studni chłonnej wprowadzającej w grunt wody opadowe z powierzchni szczelnych zlokalizowanych na działce oznaczonej numerem geodezyjnym nr [...], obręb P., w terminie do [...] r. 2. Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik S. Spółki cywilnej G. S. [...], wnosząc o jej uchylenie. Wyjaśnił, że właściciele działki nr [...] dokonali określonych prac na jej obszarze zgodnie z uzyskanym w dniu [...] r. pozwoleniem na budowę nr [...]. Działali zatem zgodnie z prawem w ramach uzyskanego pozwolenia. Mimo to w decyzji Organu I instancji Organ stwierdził, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie działki nr [...] w obrębie P. ze szkodą dla działki nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o opinię techniczną sporządzoną przez eksperta hydrologii, hydrogeologii, stosunków wodnych lub melioracji wodnych, który stwierdził w niej, że spływ wód opadowych z połaci szeregu budynków zlokalizowanych przy działce nr [...] nie ma decydującego wpływu na niekorzystne warunki wodne na gruncie tej działki. Głównym czynnikiem decydującym o niekorzystnych warunkach wodnych działek nr [...] i [...] względem otaczającego terenu jest położenie wysokościowe tych działek względem otaczającego terenu oraz niekorzystna budowa geologiczna podłoża gruntowego charakteryzująca się występowaniem gruntów słabo przepuszczalnych wodę. Ekspert w wydanej opinii wskazał, że niezależnie od wyeliminowania spływu wód opadowych z powierzchni połaci dachowych budynków wycieczkowych na teren działki nr [...] niekorzystne oddziaływanie będzie miało miejsce każdorazowo po wystąpieniu intensywnych opadów deszczu lub po dynamicznym roztopie pokrywy śniegowej. Zdaniem odwołujących się wydana opinia jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony wskazuje na wystąpienie zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] ze szkodą dla działki [...] w czasie wykonania zabudowy tej działki, czego skutkiem jest zwiększenie powierzchni szczelnych, a tym samym zmniejszenie naturalnej chłonności gruntu działki nr [...], z drugiej wskazuje na brak decydującego wpływu zabudowy działki nr [...] na zmianę stanu wody na gruncie tej działki, główny wpływ przypisując położeniu wysokościowemu działki nr [...] oraz występowaniem na niej gruntów o ograniczonej przepuszczalności. W tej sytuacji priorytetowe powinno być wprowadzenie systemu odwodnienia działek nr [...] i [...] w celu ograniczenia skutków napływu wód opadowych i roztopowych na te działki, niezwiązanych ze zmianą stanu wód na gruncie działki nr [...]. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję Organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i orzekło w tym zakresie, że termin ten wynosi 3 miesiące od dania doręczenia decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję Organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 234 ust. 2 tej ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wówczas stosownie do treści art. 234 ust. 3 Prawa wodnego wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Regulacje art. 234 Prawa wodnego odnoszą się zatem do takich sytuacji, gdy na skutek określonych zdarzeń nastąpiło naruszenie naturalnych stosunków wodnych, przy czym naruszenie to musi być tego rodzaju, że powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było zatem zakazanie właścicielowi gruntu zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzania wód i ścieków na inne grunty, ale również nakazanie dbania przez właścicieli gruntów, aby stan stosunków wodnych na ich gruntach nie przyczyniał się do powstawania szkód na gruntach sąsiednich i to nie tylko przez ich własne działanie, ale także działanie osób trzecich, jak również na skutek zdarzeń obiektywnych, niezależnych od niego i innych osób. Organ odwoławczy podkreślił, że dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie, wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, tj. wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego. Kolegium wskazało, że w sprawie została sporządzona opinia biegłego, która jak każdy dowód podlega ocenie organu, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. W tej sprawie biegły oparł swoją opinię na oględzinach terenu, mapach, analizie projektu budowlanego oraz badaniach geologicznych. Zdaniem Kolegium, przedłożona opinia biegłego jest spójna, kompletna i logiczna. Wynika z niej, że warunki na działce nr [...] są niekorzystne z powodu położenia na glebach nieprzepuszczalnych oraz niższego położenia działki nr [...] niż działka nr [...], co powoduje, że przy takich warunkach, spływająca woda podczas intensywnych opadów deszczu bądź roztopów spływa w kierunku działki nr [...] występując w nadmiarze, a gleba nie jest w stanie jej wchłonąć. Jednakże uszczelnienie powierzchni działki nr [...] przez wybudowanie budynków wycieczkowych oraz utwardzenie powierzchni spowodowało, że woda powierzchniowa nie będzie w całości wchłaniać się na powierzchni tej działki, a do tego intensywny zrzut wody opadowej z rynien dachowych przy granicy działki [...] z działką nr [...] powoduje, że woda opadowa bądź roztopowa spływa na położoną niżej działkę nr [...], gdyż nie ma możliwości wchłonąć się w powierzchnię działki nr [...], powodując większe zawilgocenie i zastoiska wodne. Gdyby woda opadowa została zagospodarowana w granicach działki nr [...], to zawilgocenie sąsiedniej gleby byłoby mniejsze, bo wynikałoby jedynie z naturalnych, niekorzystnych warunków glebowych. Istnienie złych warunków glebowych i niższego położenia sąsiadującej działki z działką właściciela, który nie zagospodarowuje wód opadowych na własnym terenie, nie może usprawiedliwiać wpływania na jeszcze większe pogorszenie możliwości chłonnych sąsiedniej działki w wyniku intensywnego przyjmowania podczas opadów atmosferycznych wody opadowej zrzucanej przy granicy sąsiedniej działki z rynien dachowych. Zatem złe warunki glebowe i brak możliwości całkowitego wyeliminowania zawilgocenia gleby na działce nr [...] nie mogą usprawiedliwiać naruszania stosunków wodnych poprzez zwiększenie zawilgocenia i zalewnia działki nr [...] przez wody spływające z działki nr [...]. Ponieważ w sprawie wykazano, że doszło do szkodliwego oddziaływania wody z działki nr [...] na teren działki nr [...] poprzez zwiększenie wilgotności gleby i powstanie wymoklisk w wyniku zrzutów wody opadowej na teren działki nr [...] przy granicy z działką nr [...] z rynien dachów domów wycieczkowych, zaistniał związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą na działce nr [...] a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim nr [...].Wskazano również sposób postępowania w przypadku zmiany stanu wód wpływającej szkodliwie na grunty sąsiednie. Kolegium zauważyło, że kwestie związane z wykonaniem robót budowlanych, instalacji i zagospodarowania terenu zgodnie z pozwoleniem na budowę, nie mają wpływu na ocenę, czy dochodzi do naruszenia stosunków wodnych, o których mowa w art. 234 Prawa wodnego. Ponieważ przeprowadzone postępowanie wykazało że działania właściciela działki nr [...] doprowadziły do zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, ze szkodą dla działki nr [...], zasadnie został nałożony na niego obowiązek wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję wnieśli G. S. i M. S. wspólnicy spółki cywilnej "S. " (dalej przywoływani jako: "Skarżący") żądając jej uchylenia, a także uchylenia decyzji Organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, z tego względu, że przesłanką zastosowania tego przepisu nie jest sama tylko zmiana stosunków wodnych przez właściciela nieruchomości, ale ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że to właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywołują szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Zdaniem Skarżących rozstrzygnięcie Organu rozmija się treścią opinii biegłego w zakresie powodów niekorzystnego stanu wód na działce nr [...], w szczególności z opinii wynika, że niekorzystny stan wód na tej działce istniał jeszcze przed wybudowaniem domów wycieczkowych na działce nr [...]. Ponadto, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom został nałożony na spółkę cywilną, czyli podmiot nie będący właścicielem nieruchomości. Ponadto, w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych, ponieważ organ nie wziął pod uwagę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględnił tej części opinii biegłego w której zaleca się, aby w celu przywrócenia stosunków wodnych sprzed ich zmiany, dokonać uregulowania gospodarki wodami opadowymi odprowadzanymi systemem rynien z połaci dachowych rzędu budynków wycieczkowych zlokalizowanych najbliżej działki [...], zamiast tego nakazano wprowadzenie rur spustowych systemem rynien w grunt na głębokość co najmniej 30 m z wykonaniem w miejscu wprowadzenia rur spustowych dołów chłonnych z osypką z grubego kruszywa, bez wskazania budynków, których ten obowiązek dotyczy. 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić. 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nakładająca, na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom i ustalająca nowy termin wykonania tych urządzeń, na spółkę cywilną S. . Zgodnie z tym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Zatem adresatem decyzji wydanej na podstawie tego przepisu może być wyłącznie właściciel gruntu. Jak wynika z informacji zawartej w rejestrze gruntów właścicielem działki nr [...] w P. jest "S. " spółka cywilna G. S. i M. S. którym przysługuje udział wspólny [...]. Jednak spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego dotyczącego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W myśl art. 29 K.p.a. stronami w postępowaniu przed organem administracji mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Wśród tej kategorii podmiotów brak jest natomiast spółki cywilnej, której jedynie na gruncie przepisów prawa podatkowego, w niektórych przypadkach przysługuje zdolność do bycia podmiotem (podatnikiem) praw i obowiązków (por. wyrok WSA Rzeszów z dnia 9 marca 2017r., sygn. akt II SA/Rz 1431/16). 7. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 K.p.a.). Spółka cywilna, działająca na podstawie art. 860-875 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145) nie ma osobowości prawnej, jest spółką osobową, co oznacza, że podmiotami praw i obowiązków w stosunkach w których występuje spółka, są wspólnicy. Majątek wspólny wspólników stanowi majątek odrębny, jednakże jest to majątek wspólników, a nie samej spółki, ponieważ nie ma ona osobowości prawnej (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 3, wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2000, str. 208). Umowa spółki cywilnej wywołuje skutki tylko o charakterze wewnętrznym (między wspólnikami), natomiast w obrocie gospodarczym wspólnicy występują wyłącznie jako osoby fizyczne. Spółka cywilna nie jest osobą prawną. Brak osobowości prawnej spółki wynika również z treści unormowań Kodeksu cywilnego dotyczących spółki, zwłaszcza art. 863 i art. 875, które mówią jedynie o "wspólnym majątku wspólników" oraz o udziałach w tym majątku lub o jego poszczególnych składnikach, ale nic nie mówią o "majątku spółki". Wobec tego, że spółka nie jest osobą prawną, dlatego przy braku odpowiedniego przepisu, stroną w dokonywanych czynnościach prawnych i w postępowaniu są zawsze wspólnicy. Podmiotem praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, a nie spółka jako osoba prawna. 7. W rozpoznawanej sprawie Organ I instancji nałożył na spółkę cywilną obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, zamiast na jej wspólników. Zatem decyzja została skierowana do podmiotu nie mogącego być adresatem decyzji. Spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, nie można w stosunku do niej wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Decyzja nakładająca obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powinna zostać wydana w stosunku do obydwu wspólników spółki cywilnej i to wspólnicy powinni brać udział w postępowaniu jako strony. 8. W postępowaniu administracyjnym w kontrolowanej sprawie wspólnicy nie byli ponadto prawidłowo reprezentowani, bowiem pełnomocnictwo z dnia [...] r. udzielone adwokatowi podpisał tylko jeden z nich. Uchybienia tego nie dostrzegł Organ odwoławczy, który rozpoznał odwołanie wniesione w imieniu spółki cywilnej, uchylił decyzję Organu I instancji w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Tymczasem, jak to już podniesiono, nie tylko decyzja Organu I instancji ale decyzje organów obu instancji powinny być adresowane do wspólników spółki cywilnej, a odwołalnie od decyzji powinno zostać podpisane przez obydwu wspólników. Uchybienia te uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji. 9. Wobec nieprawidłowego określenia strony postępowania odnoszenie się do pozostałych zarzutów wniesionej skargi jest przedwczesne. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Organ prawidłowo określi strony postępowania i zwróci uwagę na ich właściwą reprezentację przed organem. 10. Ponieważ wniesiona skarga okazała się uzasadniona, Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku wydano na podstawie art. 200 tej ustawy.