II SA/Wa 483/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2018 r., poz.1330), zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2018, poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., odmówiło udostępnienia na wniosek [...] z siedzibą w [...] informacji publicznej w następującym zakresie: 1. informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w PGNiG S.A. w poszczególnych latach: 2017 i 2018, 2. informacji o łącznie wypłaconych premiach w PGNIG S.A. w poszczególnych latach: 2017 i 2018. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca w dniu [...] grudnia 2018 r. złożył do PGNiG S.A. wniosek o udostępnienie następujących informacji: 1. Informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Państwa spółce w poszczególnych latach: 2017 12018, 2. Informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, 3. Informacji o łącznie wypłaconych premiach w Państwa spółce w poszczególnych latach: 2017 i 2018, 4. Informacje o premiach i nagrodach wypłaconych w 2018 roku każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody. PGNiG SA wskazała, że w zakresie punktu 2 i 4 poinformowała wnioskodawcę pismem, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Rozpatrując natomiast niniejszą sprawę PGNiG SA wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnicą przedsiębiorstwa zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.4190 z poźn. zm.) zwanej dalej u.z.n.k, są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. PGNiG SA stwierdziła, że informacje dotyczące łącznej kwoty nagród i premii przyznanych spółce w 2017 r. i 2018 r. są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, są to informacje wewnętrzne i organizacyjne przedsiębiorstwa. Posiadają one wartość gospodarczą, której ujawnienie lub wykorzystanie może narazić spółkę na szkodę. PGNiG S.A. podejmuje odpowiednie działania niezbędne w celu zachowania tej informacji w poufności. Nawet ogólna informacja, jaką jest suma nagród lub premii przyznanych w spółce w konkretnych latach ma charakter cenotwórczy, a tym samym wartość gospodarczą. PGNiG SA podała, że tryb ujawnienia informacji w spółkach publicznych regulują przepisy dot. oferty publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. PGNiG S.A. jest spółką publiczną notowaną na Giełdzie Papierów Wartościowych w [...], w której Skarb Państwa posiada 71,88%. Pozostałe 28.12% akcji o łącznej wartości w kapitale zakładowym w wysokości 1 624 608 700,00 zł należy do pozostałych akcjonariuszy. PGNIG S.A. jako spółka publiczna prezentuje dane dotyczące np. nagród jubileuszowych, zobowiązań pracowniczych i innych informacji w raportach, które są regularnie publikowane, spełniając swoje obowiązki informacyjne spółki publicznej. Znajdują się w nich, w szczególności informacje o świadczeniach dla kluczowego personelu GK PGNIG, zobowiązania z tytułu świadczeń pracowniczych w tym w szczególności wynagrodzenia i inne koszty pracownicze, a także Polityka wynagrodzeń i wynagrodzenia osób zarządzających oraz informacje nt. odpraw i nagród jubileuszowych. Zawarte w raportach informacje mają wartość gospodarczą, mimo że są informacjami ogólnymi, ujawnienie ich w innym trybie (poza raportem) może mieć wpływ na potencjalne kształtowanie ceny akcji PGNiG S.A. i tym samym na nierówne traktowanie akcjonariuszy. PGNiG SA podała, że szczegółowe informacje, o które wnosi wnioskodawca wykraczają poza obowiązki informacyjne spółki giełdowej, nie są informacjami powszechnie znanymi, PGNIG S.A. nie przedstawia w raportach danych w konfiguracji, o którą wnosi wnioskodawca tj. w podziale na nagrody i premie wypłacone w PGNIG S.A. W przypadku ujawnienia danych, o które wnosi wnioskodawca, będzie on mógł, mając wgląd do raportów rocznych, przy posiadaniu danych, o które wnosi, poznać strukturę kosztów osobowych w PGNIG S.A. Natomiast, jak wskazano powyżej, struktura wynagrodzeń jest tajemnicą PGNIG S.A. Każdy przedsiębiorca działający na rynku chroni dane dotyczące wynagrodzeń, gdyż to właśnie struktura wynagrodzeń, rodzaje i wysokość przyznawanych świadczeń jest głównym czynnikiem stanowiącym o atrakcyjności przedsiębiorstwa na rynku pracy i jego możliwościach skutecznego pozyskiwania kandydatów do pracy. Wewnętrzne źródła prawa pracy stanowiące przepisy w zakresie wynagradzania są chronione po to, by struktura kosztów osobowych oraz sposób ich dystrybucji pomiędzy poszczególne grupy zawodowe nie zostały ujawnione konkurencji. Dlatego właśnie liczące się podmioty korzystają ze zanonimizowanych raportów płacowych w celu zgromadzenia informacji o wynagrodzeniach na rynku, w branży i grupach biznesowych. Zgodnie z obowiązującym w PGNiG S.A Regulaminem Pracy każdy pracownik PGNiG S.A. zobowiązany jest przestrzegać przepisów, zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów przeciwpożarowych i ochrony środowiska w Zakładzie Pracy, unormowań wewnętrznych, w tym z zakresu polityki bezpieczeństwa informacji m.in. ochrony danych osobowych oraz tajemnicy przedsiębiorstwa. W PGNiG S.A. obowiązuje Polityka Bezpieczeństwa Informacji w PGNiG S.A., która reguluje podstawowe zasady ochrony informacji w PGNiG S.A. Zgodnie punktem 2 Regulaminu Zasad Ochrony Informacji, który stanowi załącznik do Polityki Bezpieczeństwa Informacji PGNiG S.A., szczególnej ochronie ze względu na poufność informacji podlegają informacje wrażliwe, w szczególności te, które zostały sklasyfikowane wg "Wykazu rodzajów informacji wrażliwych występujących w zakresie działania PGNiG S.A. podlegających szczególnej ochronie". Wśród informacji wrażliwych, które zostały sklasyfikowane jako tajemnica PGNiG S.A., w zakresie problematyki zasobów ludzkich znajdują się materiały zawierające informacje (....) dotyczące wszelkich innych otrzymywanych od pracodawcy świadczeń, natomiast w zakresie wykazu informacji poufnych wynikających z obowiązków informacyjnych spółki publicznej wskazane zostały dane finansowe PGNIG S.A. oraz GK PGNIG będące podstawą Raportów Okresowych (głownie przychody, koszty, wynik finansowy i istotne operacje mające miejsce w okresie sprawozdawczym). Regulamin Zasad Ochrony Informacji, obowiązujący w PGNiG S.A., wskazuje na działania niezbędne w celu zachowania w poufności Informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i takie działania są podejmowane przez PGNiG S.A. w zakresie informacji, o które wnioskuje Wnioskodawca, w szczególności dokumenty te i materiały są odpowiednio chronione, nadzorowane i archiwizowane. Decyzja Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa SA z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi [...] z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłani proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków; - naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie narusza ochrony prywatności osób fizycznych ani tajemnicy przedsiębiorcy. W uzasadnieniu skarżący powołując się na wyroki sądów administracyjnych stwierdził, że podmiot nie wykazał w wystarczający sposób dlaczego dane ogólne odnośnie premii i nagród mogłyby wpłynąć na sytuację spółki i tym samym bezzasadnie ograniczył prawo dostępu do informacji publicznej na podstawie wskazanego artykułu. PGNiG SA, reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, powołując się na ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że organ wskazał jakie środki podejmuje aby zachować poufność przedmiotowych informacji, oraz wskazał hipotetycznie (bo jak inaczej) jak i na co mogą ujawnione informacje mające wartość gospodarczą (czego nie kwestionuje skarżący) wpłynąć potencjalnie na kształtowanie się ceny akcji PGNiG S.A. i tym samym na nierówne traktowanie akcjonariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Spółka nie naruszyła też przepisów prawa procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji wykazano, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1, ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takimi właśnie wartościami kierował się ustawodawca wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorię tajemnicy przedsiębiorcy jako wartości uzasadniającej ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Stosownie zaś do art. 11 ust. 2 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Dokonując porównania tej definicji do definicji tajemnicy przedsiębiorstwa sprzed nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw (DZ. U. z 2018 r., poz. 1637), wskazać należy, że definicja ta jest szersza od poprzednio obowiązującej Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji. W odniesieniu do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a na to wskazała Spółka uzasadniając odmowę udostępnienia żądanych informacji, obowiązuje liberalna wykładnia, zgodnie z którą całkowicie wystarczające jest uznanie istnienia nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny (v. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 195/13; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, oba te elementy w sprawie niniejszej wystąpiły. Spółka w zaskarżonej decyzji wskazała, że informacje o charakterze ogólnym o sumie nagród i premii przyznanych w spółce w 2017 i 2018 r. (w całościowym ujęciu tego elementu kosztów) mają potencjalną wartość gospodarczą. Spółka stwierdziła, że żądane informacje mają charakter cenotwórczy i brak podstaw do podważenia powyższego. Wziąć przy tym trzeba pod uwagę, że informacje publikowane w raportach, o których jest mowa w decyzji (dotyczące informacji o świadczeniach dla kluczowego personelu GK PGNiG, zobowiązania z tytułu świadczeń pracowniczych w tym w szczególności wynagrodzenia i inne koszty pracownicze, informacje nt. odpraw i nagród jubileuszowych), nie są tożsame z informacjami żądanymi we wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2018 r. Okoliczność, że Spółka publikuje w raportach jakiś element z całości informacji dotyczących danego zbioru, czy struktury określonych kosztów, nie oznacza, że udostępnienie informacji w takiej postaci, jak żąda wnioskodawca, nie może potencjalnie wpłynąć na sytuację Spółki np. na rynku pracy, co wskazano w decyzji. Spółka wykazała, że żądane dane o charakterze ogólnym w ujęciu nagród i premii za 2017 i 2018 r. nie są informacjami powszechnie znanymi, Spółka nie przedstawia w raportach danych w konfiguracji, o którą wnosi Stowarzyszenie. Zdaniem Spółki ujawnienie danych w takim trybie i postaci może mieć wpływ na potencjalne kształtowanie ceny akcji PGNiG SA. Pamiętać przy tym należy, że Skarb Państwa nie jest jedynym akcjonariuszem. Brak jest podstaw do zakwestionowania twierdzenia Spółki, że ujawnienie żądanych we wniosku informacji, biorąc pod uwagę dostęp do funkcjonujących już informacji, będzie dawało możliwość poznania struktury kosztów osobowych w PGNiG SA. Struktura wynagrodzeń stanowi zaś tajemnicę Spółki (rodzaje i wysokość przyznawanych świadczeń jest głównym czynnikiem stanowiącym o atrakcyjności przedsiębiorstwa na rynku pracy). Spółka oświadczyła jednoznacznie, że ujawnienie wnioskowanych danych mogłoby narazić ją na szkodę. Wykazała w decyzji, że żądane informacje posiadają dla Spółki wartość gospodarczą i z tego względu podlegają ochronie. Skoro Spółka wykazała, że żądane informacje (jako całość) – stosownie do definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. - nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, stwierdzić należy, że żądane informacje (w ujęciu zawartym we wniosku Stowarzyszenia) nie podlegają udostępnieniu na gruncie u.d.i.p. Spółka wykazała też, że spełniony został wymóg formalny, albowiem dokumenty zawierające informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa są chronione, nadzorowane i archiwizowane. Wskazano, że w Spółce obowiązuje Polityka Bezpieczeństwa Informacji, która reguluje podstawowe zasady ochrony informacji w PGNiG SA. Zgodnie z obowiązującym w PGNiG SA Regulaminem Pracy każdy pracownik jest zobowiązany przestrzegać m.in. tajemnicy przedsiębiorstwa Odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci wnioskowanej przez Stowarzyszenie znajduje oparcie w powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisach prawa. Uzasadnienie decyzji podaje powody odmowy udostępnienia żądanych informacji i jest wystarczająco przekonujące. W sprawie niniejszej ograniczenie dostępu do informacji publicznej, w żądanej we wniosku postaci, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa nie narusza przepisów konstytucyjnych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.