II OSK 3949/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 423/19 w sprawie ze skarg I. S., małoletniego P. S. reprezentowanego przez I.S., J.S., P. z o.o. w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr WOA.7721.75.2019.MO w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 2 października 2019 r., sygn. IV SA/Po 423/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skarg I. S., małoletniego P. S. reprezentowanego przez I. S., J. S. oraz [...] Spółka z o.o. w Poznaniu, uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 kwietnia 2019 r. nr WOA.7721.75.2019.MO w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 31 stycznia 2019 r. nr 67/2019 (znak: PINB/OOA/70041/2964/2017). Powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji skargą kasacyjną wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył w całości Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2019 r., poz. 2325/, dalej: p.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnych zarzutach, że, po pierwsze, organy nadzoru budowlanego nie ustaliły poprzedniego bezspornego sposobu użytkowania budynku oraz, po drugie, że ostatni legalny sposób użytkowania należy wykazać wyłącznie dokumentami: "(...) organy w ogóle nie przeprowadziły analizy poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu (brak co do tego jakichkolwiek dokumentów). Na podstawie akt sprawy i zgromadzonego w nich materiału dowodowego nie sposób ustalić ostatniego, bezspornego i legalnego sposobu użytkowania budynku przy ul. Balickiego 6 w Poznaniu." (str. 8 uzasadnienia wyroku) 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. i art. 71a ust. 4 w jego końcowym fragmencie — "(...) nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019 r., poz. 1189 ze zm., dalej: P.b.) poprzez bezpodstawny zarzut, że nieprawidłowo sformułowano rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nr 67/2019 i WWINB z 1 kwietnia 2019 r.: "Ponadto zaskarżona decyzja jest wadliwa jeszcze z jednego powodu. Mianowicie decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania winna precyzyjnie wskazywać, czego organ żądać od strony, czyli w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego (i do jakiego stanu poprzedniego) jest wymagany." (str. 8 uzasadnienia wyroku), "Na podstawie treści decyzji I instancji i sformułowania nakazu zastosowanego przez organ nadzoru budowlanego nie jest możliwe ustalenie, jakie warunki określające sposób użytkowania budynków należy uzyskać, aby sposób ten mógł być uznany za poprzedni, czyli taki którego przywrócenie zostało skarżącym nakazane. (...) Ani sentencja ani nawet uzasadnienie decyzji nie precyzują jakie działania in concreto są od skarżących oczekiwane (jaką drogą ma zostać stan rzeczy postulowany przez WINB)." (str. 9 uzasadnienia wyroku). Wskazując na powyższe zarzuty WWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na jego decyzję z 1 kwietnia 2019 r. przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. WWINB oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania - [...] Spółka z o.o. w Poznaniu reprezentowana przez prokurenta, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec powyższego, wobec braku wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z podlegających uwzględnieniu z urzędu podstaw nieważności postępowania sądowego, orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej w granicach wyznaczonych powołanymi przez stronę skarżącą podstawami kasacyjnymi oraz przytoczoną na ich poparcie argumentacją. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. W ramach pierwszej ze sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych WWINB podniósł zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że 1) organy nadzoru budowlanego nie ustaliły poprzedniego bezspornego sposobu użytkowania budynku będącego przedmiotem sporu przed Sądem I instancji; 2) ostatni legalny sposób użytkowania należy wykazać wyłącznie dokumentami. Zauważyć trzeba zatem, że przepisy te podlegały stosowaniu w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w związku z regulacją materialnoprawną zawartą w art. 71a P.b. w odniesieniu do której Sąd I instancji stwierdził w sposób niepodważony przez WWINB zarzutami kasacyjnymi, że dla wykazania, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania w warunkach samowoli uzasadniającej zastosowanie trybu naprawczego z art. 71a P.b. konieczne jest ustalenie nie tylko obecnego sposobu użytkowania badanego obiektu, ale też ostatniego legalnego sposobu jego użytkowania. W kontekście powyższego Sąd I instancji stwierdził następnie, że organy w ogóle nie przeprowadziły analizy poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, gdyż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów na podstawie których można by ustalić ostatni legalny sposób użytkowania budynku przy ul. Balickiego 6 w Poznaniu. Stanowisko Sądu I instancji, że ustalenie to powinno zostać dokonane w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub innej decyzji, która w sposób prawny, sankcjonuje określony stan obiektu i sposób jego użytkowania, Naczelny Sąd Administracyjny w całości aprobuje przypominając, że swobodna ocena dowodów (art. 80 k.p.a.) nie może być utożsamiana z oceną dowolną i musi opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ prowadzący postępowanie, a w tej sprawie nie może budzić wątpliwości, że materiał dowodowy przedstawiony Sądowi I instancji cechował się elementarnymi brakami w zakresie wskazanym przez ten Sąd. Wbrew stanowisku WWINB okoliczność, że "na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego nikt nie kwestionował, że [...] budynek przed zmianą sposobu użytkowania pełnił funkcję mieszkalną i że był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" nie może mieć decydującego znaczenia, bowiem istotne jest w tej sprawie ustalenie, czy właściciel (inwestor) legitymuje się ewentualną zgodą administracyjnoprawną na zmianę sposobu użytkowania, a dokonanie przez sąd administracyjny właściwej kontroli aktu zaskarżonego wniesioną do niego skargą opierać się musi na analizie kompletnego materiału dowodowego zgromadzonego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu o "zbędności poszukiwania tych dokumentów" Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje przypomnieć, że organy nadzoru budowlanego powinny mieć na uwadze, iż zasady procesowe ich działania w wielu kwestiach, przede wszystkim w sprawach dowodowych, zasadniczo odbiegają od regulacji kodeksowej, przenosząc na uczestników procesu budowlanego ciężar dowodu (L.J. Kamiński, Postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych, Zagadnienie proceduralne, Warszawa 2007, s. 23). Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują domniemania legalności istniejącego obiektu i legalności sposobu jego użytkowania, a właściciel obiektu ma obowiązek przedstawić na żądanie organu nadzoru budowlanego dokumentację potwierdzającą legalne powstanie obiektu i jego legalne użytkowanie. Na gruncie tej sprawy, w której weryfikacji organów nadzoru budowlanego podlega legalność użytkowania obiektu, organ ma zatem obowiązek ustalić na podstawie dowodów, o których mowa w zaskarżonym wyroku, a co do których należy przyjąć, że pozostają one w posiadaniu właścicieli obiektu, ostatni legalny sposób jego użytkowania i dopiero w zależności od okoliczności sprawy, z faktu, że właściciel obiektu nie jest w stanie przedstawić stosownej dokumentacji potwierdzającej, że aktualny sposób użytkowania obiektu jest legalny, wyciągnąć negatywne dla niego konsekwencje prawne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił końcowe stanowisko WSA w Poznaniu co do potrzeby uzupełnienia przez organ I instancji postępowania dowodowego w tej sprawie. Drugi z powodów uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji – tj. nieprecyzyjne wskazanie, czego organ żąda od strony, czyli w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego jest wymagany – WWINB kwestionuje w skardze kasacyjnej w drodze zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. i art. 71a ust. 4 P.b. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są częściowo uzasadnione. Ma bowiem rację WWINB twierdząc, że obowiązek określony w decyzji organu I instancji jako nakaz "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania" odpowiada wymaganiom art. 105 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 4 P.b. in fine, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stąd brzmienie rozstrzygnięcia PINB Sąd I instancji bezpodstawnie uznał za wadliwe w stopniu, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Trafność tego zarzutu nie ma jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) z uwagi na to, że jednocześnie utrzymana została przez NSA w mocy ocena Sądu I instancji o dalej idących wadach decyzji objętych skargą (o czym była mowa w związku z uprzednio analizowaną podstawą kasacyjną), co uzasadniało ich uchylenie przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tym zakresie ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego zastąpi odnośną ocenę prawną Sądu I instancji. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny jednakże stwierdza, że skoro kwestionowana ocena Sądu I instancji odnosi się do jej rozstrzygnięcia, a więc tego elementu decyzji administracyjnej, o którym stanowi art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., to postawiony zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. ("Decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne") oceniony zostać musiał jako chybiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie zasądził na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zgodnie z jego wnioskiem, mając na uwadze, że uczestnik nie wykazał by faktycznie poniósł jakiekolwiek niezbędne koszty postępowania kasacyjnego w rozumieniu art. 205 w zw. z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.