III SA/Wr 100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Asesor WSA Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] grudnia 2018 roku (nr [...]) oraz postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] października 2018 roku i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] września 2018 roku; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżonym postanowieniem - po rozpatrzeniu zażalenia "A" Sp. z o.o. z/s w J. (dalej: strona, spółka, skarżąca) - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: Dyrektor IAS) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. (dalej: Naczelnik US, organ egzekucyjny) z [...] grudnia 2018 r., oddalające - jako bezzasadny - zarzut przedawnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] lipca 2018 r., wystawionego przez Prezesa [...] (dalej: Prezes [...], wierzyciel), dotyczącego należności z tytułu kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 18 i art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej: u.p.e.a.). Z akt sprawy wynika, że Naczelnik US prowadzi wobec spółki postępowanie egzekucyjne. Odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego doręczono spółce 30 lipca 2018 r. W dniu 6 sierpnia 2018 r., spółka wniosła zarzut przedawnienia zobowiązania i wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wypełniając dyspozycję art. 34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny przekazał zarzut do wierzyciela, celem zajęcia stanowiska w zakresie zgłoszonego zarzutu. Postanowieniem z [...] września 2018 r., wierzyciel uznał zarzut za niezasadny. Po rozpatrzeniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy - postanowieniem z [...] października 2018 r. - wierzyciel podtrzymał swoje stanowisko. Po otrzymaniu - wyrażonego w ostatecznym postanowieniu - stanowiska wierzyciela, Naczelnik US wydał postanowienie z [...] grudnia 2018 r., w którym oddalił zarzut dotyczący przedawnienia egzekwowanego obowiązku, jako bezzasadny. W zażaleniu, spółka nie zgodziła się z twierdzeniem wierzyciela, że kary, których beneficjentem jest Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW), nie ulegają przedawnieniu. Zważyła, że - nakładane przez Prezesa [...] - kary pieniężne stanowią niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się odpowiednio dział III Ordynacji podatkowej. Stwierdziła, że egzekwowana należność przedawniła się z dniem 1 stycznia 2018 r. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - skarżonym postanowieniem - Dyrektor IAS postanowienie Naczelnika US utrzymał w mocy. Dyrektor IAS ocenił jako prawidłowe stanowisko Naczelnika US, że zgłoszony przez spółkę zarzut przedawnienia obowiązku jest bezzasadny (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Podniósł, że Naczelnik US zastosował się do procedury wynikającej z art. 34 § 1 u.p.e.a., który traktuje, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Stwierdził, że stanowisko wierzyciela jest wiążące tak dla organu egzekucyjnego, jak i dla niego (art. 34 § 4 u.p.e.a.) oraz że zarówno on, jak i organ egzekucyjny, nie mogą wydać postanowienia sprzecznego ze stanowiskiem wierzyciela co do zasadności/bezzasadności zgłoszonego zarzutu, gdyż to wierzyciel (w sprawie Prezes [...]) decyduje, czy nałożony na spółkę obowiązek przedawnił się. Zauważył, że - będąc związany stanowiskiem wierzyciela - organ egzekucyjny wyjaśnił, że należności z tytułu kar pieniężnych, wymierzanych na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018 r., poz. 755 ze zm. - dalej: Prawo energetyczne), nie mieszczą się w kategorii niepodatkowych należności budżetowych w rozumieniu art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej i art. 60 ustawy o finansach publicznych. Zaznaczył, że ustawodawca - w obu przypadkach - przyjął, jako kryterium podmiotowe, Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Uznał, że beneficjent kary, którym jest NFOŚiGW, jako osoba prawna (zgodnie z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych) nie należy do tej kategorii i że wpływające na jego konto kary nie stanowią niepodatkowych należności publicznoprawnych. Motywował, że - w prawie administracyjnym - wszelkie obowiązki nałożone decyzją administracyjną podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej. Dodał, że jeżeli brak jest wyraźnej podstawy prawnej w przepisach materialnego prawa administracyjnego, dotyczącej przedawnienia roszczeń, to nie można stosować tej instytucji prawnej w sposób dowolny i nieuprawniony. Końcowo Dyrektor IAS ocenił, że zgłoszony przez spółkę zarzut przedawnienia należało uznać za niezasadny i że - w konsekwencji - brak jest podstaw do umorzenia prowadzonego wobec spółki postępowania egzekucyjnego. W skardze, spółka zaskarżyła postanowienie Dyrektora IAS w całości. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 56 ust. 1a Prawa energetycznego, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wpływy z kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa [...] nie stanowią niepodatkowych należności w rozumieniu Ordynacji podatkowej; 2) art. 56 ust. 4 Prawa energetycznego, poprzez przyjęcie, że egzekwowana kara pieniężna jest płatna na rzecz NFOŚiGW, podczas gdy przepis ten nakazuje zapłatę kary na rachunek urzędu skarbowego; 3) art. 56 ust. 7a Prawa energetycznego, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że kara pieniężna nie ulega przedawnieniu, gdy tymczasem przepis ten wprost odsyła do stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 71 § 1 tej ustawy; 4) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 70 Ordynacji podatkowej, przez uznanie zarzutu przedawnienia za bezzasadny; 5) art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej i art. 60 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zastosowanie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej jest możliwe tylko do kar, które mieszczą się w zakresie pojęciowym niepodatkowych należności budżetowych, podczas gdy art. 56 ust. 7a Prawa energetycznego wprost odsyła do odpowiedniego stosowania do kar pieniężnych wymierzanych przez Prezesa [...] art. 70 § 1 O.p.; 6) art. 7 i art. 77 K.p.a., przez przyjęcie, że kara pieniężna wymierzona przez Prezesa [...] winna zostać wpłacona na rachunek NFOŚiGW, podczas gdy z żadnego przepisu taki obowiązek nie wynika. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego go postanowienia a także postanowień wydanych przez Prezesa [...] oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wnioskowała również o zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być (m.in.) przedawnienie obowiązku. Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące; w przypadku egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i pkt 9, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. W myśl § 4, organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie - § 5). W sprawie sporne jest, czy uzasadniony jest zarzut egzekucyjny dotyczący przedawnienia egzekwowanego obowiązku, tj. nie uiszczonej opłaty zastępczej (kary pieniężnej z tego tytułu), o której stanowi art. 56 ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego. Decyzja Prezesa [...] ustalająca jej wysokość datuje się na [...] grudnia 2011 r. i została doręczona spółce 16 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 56 ust. 4 Prawa energetycznego, kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W kwestii przedawnienia kar administracyjnych wypowiedział się już tutejszy Sąd w wyroku z 27 marca 2019 r. (III SA/Wr 587/18, dostępny: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w tym wyroku i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia tego wyroku (jego obszerne fragmenty) zostaną powołane niżej, jako szczególnie trafne. Dokonując kontroli wydanych w sprawie postanowień, w tym postanowień wierzyciela, Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu nakazującym ich uchylenie. W sprawie, organ egzekucyjny - działając zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. - przekazał zgłoszony zarzut przedawnienia egzekwowanego obowiązku wierzycielowi celem zajęcia stanowiska. Postanowieniem z [...] września 2018 r., wierzyciel uznał zarzut za nieuzasadniony. Na postanowienie to skarżąca wniosła zażalenie, po którego rozpatrzeniu wierzyciel - ostatecznym postanowieniem z [...] października 2018 r. - utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie. Organ egzekucyjny - będąc związany stanowiskiem wierzyciela wyrażonym w ostatecznym postanowieniu - nie był uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do zakwestionowania w tym trybie stanowiska wierzyciela. Legalność postanowień wierzyciela dotyczących zasadności zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej podlega kontroli sądu administracyjnego. Pomimo że aktualne brzmienie art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.) wyłącza możliwość wniesienia skargi na postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, to ich kontrola przez sąd administracyjny jest realizowana w razie wniesienia skargi na postanowienie organu nadzoru. Skoro bowiem postanowienie zawierające wypowiedź wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego i stanowi niezbędny element postanowienia tego organu w sprawie zgłoszonych zarzutów, to przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego i organu nadzoru nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego. Sąd dokonał zatem oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia organu nadzoru i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego, ale także postanowień wierzyciela, uznających wniesiony przez skarżącą zarzut za nieuzasadniony. Orzekając w tak wytyczonych ramach kognicji, Sąd stwierdził, że wydane w sprawie postanowienia wierzyciela naruszają prawo, co z kolei powoduje wadliwość postanowienia organu egzekucyjnego i organu nadzoru, które uwzględniały stanowisko wierzyciela. Odnośnie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. przedawnienia dochodzonego w egzekucji obowiązku, Sąd uznał, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy Działu IVA k.p.a. "Administracyjne kary pieniężne". Dla oceny rozpoznawanej sprawy - zdaniem Sądu - decydujące znaczenie będzie miała zmiana przepisów k.p.a. (obowiązująca od 1 czerwca 2017 r.) i regulacje w/w Działu a dokładnie przepisy dotyczące możliwości przymusowego dochodzenia kary - przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (art. 189g § 3 k.p.a.). Możliwość zastosowania w sprawie przepisów Działu IVA k.p.a., dotyczących przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej - w ocenie Sądu - wywodzić należy z treści przepisów wprowadzających zmiany do k.p.a. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) zmieniono ustawę k.p.a. poprzez m.in. dodanie Działu IVA "Administracyjne kary pieniężne". Jednocześnie ustawa zmieniająca k.p.a. zawiera przepisy przejściowe, w tym art. 16, który stanowi, że: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1" (zastrzeżenie to nie ma dla sprawy znaczenia). Z brzmienia przepisu art. 16 ustawy zmieniającej a contrario wynika, że każde "nowe" postępowanie, tj. postępowanie wszczęte po dniu wejścia w życie zmian do k.p.a. i każda nowa sprawa dotycząca administracyjnej kary pieniężnej, winny być oceniane z uwzględnieniem istnienia regulacji zmienionego k.p.a. - Działu IVA (poddawane ocenie co do zastosowania k.p.a. i zakresu tego zastosowania bądź też braku zastosowania zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a.). Sąd zwraca uwagę, że w Dziale IVA k.p.a. zawarte zostały regulacje dotyczące m.in. definicji administracyjnej kary pieniężnej, zasad nakładania kar pieniężnych i przedawnienia prawa do nałożenia kary, ulg w wykonaniu kar pieniężnych, jak i przedawnienia egzekucji kar pieniężnych. Regulacje k.p.a. preferują odmienne podejście do kwestii przedawnienia kar pieniężnych, ponieważ odnoszą się nie do przedawnienia samej kary (należności), ale wskazują na niemożność/przedawnienie nałożenia kary po upływie określnego czasu (art. 189g § 1 i 2 k.p.a.) i normują przerwanie i zawieszenie biegu terminu przedawnienia nałożenia kary (art. 189h), jak również wskazują na niemożność/przedawnienie egzekucyjnego dochodzenia kar po upływie określonego czasu (art. 189g § 3) i normują przerwanie i zawieszenie biegu terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (art. 189j). Rozróżnienie przedawnienia nałożenia kary, przedawnienia kary i przedawnienia egzekucji kary może budzić wątpliwości co do kwalifikacji zarzutu egzekucyjnego (przedawnienie egzekucji może być kwalifikowane jako zarzut niedopuszczalności egzekucji). Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd przyjął jednak, że sformułowany przez stronę zarzut mieści się w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Strona zarzuciła bowiem przedawnienie obowiązku, z którego wywodzi także niemożność jego wykonalności. W opinii Sądu, zakres regulacji Działu IVA k.p.a. i brzmienie art. 16 przepisów zmieniających k.p.a. daje podstawę do stwierdzenia, że jako odrębne należy traktować postępowanie w przedmiocie nałożenia (orzeczenia) kary pieniężnej a jako odrębne postępowanie egzekucyjne dotyczące tej kary. Tym samym, jeżeli postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte po wejściu w życie zmienionych przepisów k.p.a., to winno być ono rozpatrywane (oceniane) z uwzględnieniem zmian do k.p.a. W sprawie niewątpliwym jest, że egzekwowana kara jest administracyjną karą pieniężną, że postępowanie w przedmiocie jej nałożenia zostało zakończone przed wejściem w życie zmian do k.p.a. (zmiany do k.p.a. nie mają do niej zastosowania) i że kwestia wymiaru kary (prawidłowości jej nałożenia) została przesądzona i nie podlega ocenie. Do czasu wejścia w życie zmian do k.p.a. nie zostało natomiast wszczęte postępowanie dotyczące egzekucji tej kary pieniężnej. Tytuł wykonawczy został bowiem wystawiony dopiero [...] lipca 2018 r. Postępowanie egzekucyjne dotyczące w/w kary zostało zatem wszczęte już pod rządami zmienionych przepisów k.p.a., które regulują m.in. instytucję przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej. W przepisach Prawa energetycznego brak jest regulacji dotyczących przedawnienia egzekucji. Za taką nie może być uznana - w ocenie Sądu - regulacja art. 56 ust. 7a Prawa energetycznego, która w sprawach dotyczących kar pieniężnych nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. W sprawie nie znajduje więc zastosowania art. 189a § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, możliwość egzekucji (prowadzenia postępowania egzekucyjnego) należy oceniać zgodnie z art. 189g § 3 k.p.a. (w zw. z art. 16 ustawy zmieniającej), który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana. W sprawie obowiązany będzie to uczynić wierzyciel, wyrażając ponownie stanowisko w kwestii zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku a za nim organ egzekucyjny. Kierując się przedstawioną argumentacją i stwierdzając naruszenie art. 189g § 3 k.p.a., Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).