II SAB/Wa 371/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Agnieszka Góra Błaszczykowska, Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. 1. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. J. z dnia [...] listopada 2018 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pan A.J. (skarżący) wniósł skargę z 5 maja 2019 r. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. (organ). Zarzucił naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wnosił o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie organu do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych bezczynności lub przewlekłości, a także podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości, 4) zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do organu o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wniósł o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2101). Podniósł, że w grudniu 2018 roku Zastępca Głównego Księgowego- Naczelnika Wydziału Finansów organu wskazał, że w chwili obecnej brak jest podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku a zostanie on rozpatrzony wraz z wejściem w życie nowelizacji ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. Pismem z dnia 11 stycznia 2019 roku na podstawie art. 37 § 1 Kpa. złożył do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem organu, ponaglenie z wnioskiem o zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej w sprawie o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wyznaczył odpowiedni termin do jej załatwienia. Komendant Główny Policji pozostawił ponaglenie bez merytorycznego rozstrzygnięcia, zawiadamiając skarżącego pismem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], że zarzuty wobec organu są nieuzasadnione. Zdaniem skarżącego takie stanowisko Komendanta Głównego Policji nie pozbawia prawa złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazał, że organ dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego co oznacza, że od dnia złożenia podania do dziś wniosek nie został rozpoznany. Tym samym jego zdaniem organ naruszył art. 35 § 3 Kpa., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 Kpa. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ wnosił o oddalenie skargi. Wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2101) stwierdzający, że art. 115a ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. uznany został za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a wyrok ma charakter zakresowy i skutkuje uchyleniem części w/w przepisu w zakresie w jakim odnosi się do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. Podniósł, że pomimo trwających prac legislacyjnych ustawodawca nie ustanowił przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczyć wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Organ podniósł, że nie ma również wiedzy kiedy i w jakiej postaci powyższe przepisy staną się prawem obowiązującym, a co za tym idzie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w związku z nierozpatrzeniem wniosku skarżącego z dnia 19 listopada 2018 r. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 P.p.s.a. Oceniając skargę przez pryzmat powołanych przepisów Sąd doszedł do konkluzji, iż skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił bowiem do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa. (pismo z 11 stycznia 2019 r.). W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością, przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił pismem z dnia [...] listopada 2018 r. do organu o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Zgodnie z art. 12 Kpa., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 Kpa., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 Kpa., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 Kpa. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 Kpa. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 Kpa., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 Kpa., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia złożenia skargi i później nie została zakończona decyzją administracyjną czym uniemożliwiono skarżącemu korzystanie z jego praw do sądu. Skarżący pismem z dnia 19 listopada 2018 r. zwrócił się do organu o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Czynności podejmowane przez organ, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w celu wyjaśnienia skarżącemu, iż z uwagi na uznanie w wyroku (zakresowym) Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2101), że art. 115a ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, doszło do uchyleniem części w/w przepisu w zakresie w jakim odnosi się do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. Nadto organ wskazał, że pomimo trwających prac legislacyjnych ustawodawca nie ustanowił przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczyć wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie bez zbędnej zwłoki. Strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, ale bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 Kpa. jest oczywiste, ale jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu, działania organu zmierzały do zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby czasowy brak działania. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Użycie zaś w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.