II OSK 282/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 521/19 w sprawie ze skargi ze skargi A. B. i W. B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 521/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. B. i W. B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] znak: [...], którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wstrzymujące W. B. prowadzenie robót budowlanych związanych z obiektem budowlanym inwentarskim (chów drobiu) usytuowanym na działce nr [...] położonej w S., gm. Ł. oraz nakładające obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2019 r. określonych dokumentów i przekazano organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że z uwagi na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą nr VIII/29/11 Rady Gminy Ł. z dnia 31 marca 2011 r. (§ 4 ust. 3 uchwały), nie było możliwe wdrożenie przez organ pierwszej instancji postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) dotyczącego przedmiotowego obiektu inwentarskiego z wolierą, ponieważ ww. budynek nie stanowi obiektu tymczasowego niezbędnego do dotychczasowego sposobu użytkowania terenu wskazanej nieruchomości. Wbrew argumentacji skarżących, z analizy definicji zawartej w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że nie sposób zakwalifikować wybudowanego przez skarżącego obiektu o powierzchni zabudowy wynoszącej 39,81 m² ani jako obiektu małej architektury zarówno z uwagi na jego przeznaczenie oraz rozmiary, ani za tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji trafnie wskazał, że przy ocenie innych typów obiektów, które nie zostały wymienione w ww. przepisie, konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium dotyczącego celu, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okresu funkcjonowania na tej nieruchomości. Dokonując oględzin organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy budynek inwentarski został wybudowany w 2017 r. (zgodnie z oświadczeniem inwestora). W skardze zaś skarżący podniósł, że budynek w roku 2018 r. został rozbudowany (o wolierę) i zostało zmienione jego przeznaczenie (z drewutni na hodowlę drobiu ozdobnego i ptaków ozdobnych). Z powyższego wynika, że budynek jest trwale związany z gruntem, nie był przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i nie został przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Stąd też w ocenie Sądu przyjąć należało, iż nie spełniał on warunków aby uznać go za tymczasowy obiekt budowlany, również w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, na który nie było wymagane uzyskanie pozwolenie na budowę. Budowa przedmiotowego obiektu budowlanego (niezależnie od nazwy – obiekt inwentarski lub kurnik) nie podlegała zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia na budowę skutkuje uznaniem, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze podkreślono nadto, że zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr 32/03 Rady Gminy w Ł. z dnia 10 grudnia 2003 r. teren działki nr [...] w miejscowości S. oznaczony na rysunku planu symbolem [...] był przeznaczony pod rolnictwo z zabudową zagrodową. Oznacza to, że plan miejscowy dopuszczałby wybudowanie na terenie działki skarżącego obiektu tymczasowego niezwiązanego trwale z gruntem, który byłby niezbędny do dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, czyli do realizacji funkcji rolniczej. Abstrahując od faktu, że sporny obiekt nie ma charakteru obiektu tymczasowego Sąd zwrócił uwagę, że z ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika, że działka skarżącego nie jest użytkowana rolniczo, brak jest na niej również zabudowy zagrodowej (posadowiony jest "blaszak"). Nie sposób stwierdzić, że zachodzą przesłanki do zastosowania § 13 uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 3 pkt 1, 2, 4 i 5 Prawa budowlanego poprzez jego wadliwą wykładnię, która doprowadziła do wniosku, że przedmiotowego obiektu budowlanego nie można zakwalifikować ani jako obiektu małej architektury, ani jako tymczasowego obiektu budowlanego, a jedynie jako budynek; - art. 29 ust. 1 pkt 1 a i pkt 22 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że wybudowany na działce nr [...] w miejscowości S. obiekt budowlany wymagał wydania pozwolenia na budowę; - § 13 uchwały nr VIII/29/11 Rady Gminy Ł. z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i poprzednio obowiązującego planu poprzez błędne uznanie, że charakter inwestycji i jej cel jest sprzeczny z założeniami tych planów; - art. 48 Prawa budowlanego poprzez wadliwe jego zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie powinien zostać zrealizowany zapis pkt 1 tego przepisu; - art. 30 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego całkowitym pominięciu i uznaniu, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znaleźli się skarżący. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym wadliwą wykładnię art. 3 pkt 1, 2, 4 i 5 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem, zamiast prawidłowej wykładni polegającej na jego zakwalifikowaniu jako obiektu małej architektury lub tymczasowego obiektu budowlanego. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że definicja obiektu małej architektury zawarta w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obejmuje niewielkie obiekty, a w szczególności niewielkie obiekty kultu religijnego jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej oraz niewielkie obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki i śmietniki. Objętego tą sprawą budynku inwentarskiego prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zaliczył do kategorii obiektów małej architektury. Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1528/15, opub. w Lex nr 2227698 stwierdził, że cechą wspólną obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary, przy czym lista tych obiektów objęta art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest wyczerpująca i do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne nie wymienione wprost w tym przepisie obiekty, o ile są one niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 ww. ustawy. Obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości S. nie jest rodzajowo zbliżony do wymienionych w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, ponieważ nie jest ani obiektem kultu religijnego, ani posągiem, figurą lub innym obiektem architektury ogrodowej, ani też nie służy codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku. Wybudowany przez skarżącego kasacyjnie obiekt przeznaczony jest do hodowli drobiu. Nie można uznać za zasadną argumentację skarżącego kasacyjnie, aby obiekt ten mający powierzchnię ponad 39 m2 mógł być zaliczony do kategorii obiektów małej architektury. To ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2, pkt 2a i pkt 2b obejmując różnego rodzaju budynki, których budowa zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, posługuje się kryterium 35 m2 jako tej wielkości (powierzchni zabudowy), która wyznacza reżim prawny legalnego ich wykonania. Budynki nie przekraczające tej powierzchni wymagają jedynie zgłoszenia przed ich legalnym wybudowanie, a przekraczające tę powierzchnię już pozwolenia na budowę. Tym samym subiektywne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, jakoby budynek o powierzchni 39,81 m2 miał charakter zabudowy małej architektury nie może zostać zaakceptowane. W orzecznictwie sądowym nawet budynki znacznie mniejsze powierzchniowo niż 35 m2 nie były kwalifikowane jako obiekty małej architektury z tego powodu, że nie spełniały przesłanek wynikających z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r. sygn. akt III OSK 2219/11, opub. w Lex nr 1340222 w którym obiekt o wymiarach 2,45 m x 4 m nie został uznany jako obiekt małej architektury). Z kolei art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego zawiera definicję tymczasowego obiektu budowlanego jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem. Objęty tą sprawą budynek inwentarski został posadowiony na betonowych podstawach, które pełnią funkcję fundamentu. Do przyjęcia trwałego związania budynku z gruntem nie ma przesądzającego znaczenia okoliczność posiadania przez dany obiekt fundamentu rozumianego jako część budynku stanowiącego ławę i ścianę fundamentową. Fundamentem mogą być także płyty betonowe, o ile ich celem jest przekazywanie na podłoże gruntowe całości obciążeń danego budynku lub budowli. Taką rolę pełnią płyty betonowe, na których posadowiony jest budynek inwentarski na działce nr [...]. Istotne jest również i to, że przedmiotowy budynek posadowiony został w taki sposób, że może on się opierać czynnikom atmosferycznym mogącym go zniszczyć. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast art. 3 pkt 2 ww. ustawy definiuje budynek jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Trafnie Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone postanowienie stwierdził, że budynek inwentarski wybudowany na działce nr [...] przez skarżącego kasacyjnie jest trwale związany z gruntem za pomocą betonowych podstaw pełniących funkcję fundamentu, został wydzielony za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 1 pkt 1a i pkt 22 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wybudowany na działce nr [...] budynek inwentarski stanowi obiekt budowlany wymagający wydania pozwolenia na budowę. Żadnego z tych przepisów Sąd pierwszej instancji nie zastosował i tym samym nie dokonywał ich wykładni w zaskarżonym wyroku. Art. 29 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy zwalnia z obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia budowę wolno stojących jednorodzinnych budynków mieszkalnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Budynek objęty tą sprawą nie był budynkiem mieszkalnym, a tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji nie stosował w tej sprawie tego przepisu. Pozostaje on bowiem poza przedmiotem tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo nie stosował także art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten zwalnia spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę posadowienie obiektów małej architektury, a objęty tą sprawą budynek nie mógł być zaliczony do tej kategorii. Zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego całkowite pominięcie i uznanie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący kasacyjnie, jest częściowo nieprawidłowo zredagowany. Dopiero bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Wadliwość konstrukcji tego zarzutu polega na tym, że strona skarżąca kasacyjnie powinna zarzucić naruszenie przez Sąd pierwszej instancji konkretnego przepisu, a nie ograniczać się do ogólnie sformułowanego zarzutu celem poszukiwania jego konkretyzacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tym niemniej w tej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dokonał niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten określa te kategorie budów, scharakteryzowane w art. 29 ust. 1 ww. ustawy, których legalne wykonanie wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro budowa objętego tą sprawą budynku inwentarskiego nie mogła być zrealizowana na podstawie zgłoszenia, to tym samym nie jest zasadnym zarzut niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 13 pkt 1 uchwały nr VIII/29/11 Rady Gminy Ł. z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., obszary wsi: B., D., D., G., M., M., O., O., P., P., P., S., S., Ś., W., Z. i Ś. oraz fragmenty obszarów wsi: J., J., K., N., P., Z., Z. i Z. (na fragmencie wsi ew) (Dz. Urzęd. Woj. Łódzk. z 2011 r. Nr 164, poz. 1628). Przepis ten pozwalał na terenach, dla których ustalenia ww. uchwały zmieniającej plan miejscowy wprowadziły inne przeznaczenie niż dotychczasowe użytkowanie, na dopuszczenie do realizacji obiektów tymczasowych nie związanych trwale z gruntem, niezbędnych do dotychczasowego sposobu użytkowania terenu. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że budynek inwentarski wybudowany w 2017 r. i rozbudowany w 2018 r. ani nie ma cech obiektu nie związanego trwale z gruntem, ani też nie jest on niezbędny do dotychczasowego sposobu użytkowania terenu. W związku z powyższym dokonał trafnej wykładni Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że chociaż prawidłowo wszczęto postępowanie legalizacyjne w tej sprawie to po ustaleniu, że obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza do sytuowania tego typu budynku na działce nr [...], należało uchylić postanowienie nakładające na inwestora obowiązki w zakresie możliwości jego legalizacji. Nie został naruszony art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do legalizacji tego obiektu. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, jeżeli obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i nie ma możliwości jego legalizacji, to jednym z kolejnych aktów administracyjnych powinno być wydanie nakazu jego rozbiórki. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że skoro zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.