II SAB/Łd 62/19

Dnia 3 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 roku sprawy ze skargi J. S. i W. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie katastrofy budowlanej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje na rzecz J. S. i W. S. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. sumy pieniężne po 1000 (jeden tysiąc) złotych na rzecz każdego z nich; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. S. i W. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania. A.B. J.S. i W.S. w dniu [...] roku (data stempla pocztowego) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej PINB). Skarżący zarzucają organowi bezczynność w wyegzekwowaniu obowiązków nałożonych decyzją PINB w sprawie katastrofy budowalnej, do jakiej doszło w dniu [...] r. na działce przy ul. A 30c w Ł. (działka nr 147/1, obręb [...]). J. i W.S. są współwłaścicielami nieruchomości graniczącej z ww nieruchomością sąsiedniej położonej przy ul. B 29/2 w Ł. i byli stronami postępowania administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po zawiadomieniu przez A. J. S. o zawaleniu się stropu i dachu w nieużytkowanym budynku przy ul. A 30c w Ł., wszczął postępowanie w sprawie katastrofy budowalnej, przeprowadził w dniu [...] roku kontrolę nieruchomości, potwierdzającą informacje zawarte w zawiadomieniu. W dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...] nakazującą właścicielom działki przy ul. A 30c w Ł., tj. K.B. – G. i P.G. zabezpieczenie miejsca katastrofy budowalnej w nieużytkowanym budynku warsztatowym z częścią mieszkalną budynku poprzez: 1. zdjęcie grożących zawaleniem pozostałych elementów konstrukcji dachu i stropu nad parterem z części północnej dwukondygnacyjnej, usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. B 29B pozostawiając część zachodnią, 2. rozebranie ścian zewnętrznych (północnej, południowej i wschodniej) i wewnętrznych I piętra części północnej dwukondygnacyjnej do bezpiecznej wysokości stropu nad parterem, pozostawiając część zachodnią 3. rozebranie głowic kominowych wystających ponad dach, 4. umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i o zakazie wstępu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 78 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., po rozpoznaniu odwołania właścicieli nieruchomości przy ul. A 30c [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie skarżących zobowiązani nie podjęli żadnych czynności w celu wykonania obowiązku, natomiast organ nie podjął czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Wobec powyższego skarżący wnieśli o wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. terminu do podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, stwierdzenia, że bezczynności organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. W ocenie organu nie doszło do bezczynności ani przewlekłego prowadzenia sprawy z rażącym naruszeniem prawa, wszystkie czynności były wykonywane z poszanowaniem przepisów. Organ również wskazał na podjęte czynności w sprawie: przeprowadzenie oględzin na nieruchomości w dniu [...] r., następnie wobec niewykonania przez stronę obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] w dniu [...] r. wystosowanie pisemnego upomnienia, przeprowadzenie w dniu [...] r. kolejnych oględzin na nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. organ zawiadomił strony o wszczęciu z wniosku P.G. i K.B.–G. postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. organ odmówił zmiany ww decyzji nr [...]. Następnie pismem z dnia [...] r. organ wyznaczył kolejne oględziny na nieruchomości na dzień [...] r. Skarga do sądu został poprzedzona skargą na bezczynność, wniesioną [...] roku do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W uzasadnieniu tego środka zaskarżenia skarżący zarzucili, że organ nadzoru budowalnego nie podejmuje żadnych działań, które zmusiłyby właścicieli do wykonania obowiązków rozbiórki, powoływali się również na decyzje wydane w latach 60 ubiegłego wieku, a dotyczące nakazania rozbiórki i obiektu budowlanego na działce przy ul. A 30c w Ł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku oddalił ww skargę. Na rozprawie w dniu [...] roku sąd dopuścił dowód z dokumentów dotyczących postepowania w sprawie po dacie wniesienia skargi do sądu: - postanowienia PINB w Ł. z dnia [...] roku nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...], - zażalenia na ww postanowienie - postanowienia PINB z dnia [...] roku nr [...] oddalające jako bezzasadne zarzuty zgłoszone przez panią K.B. – G. w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym; - zażalenia z [...] roku na ww postanowienie - protokołu oględzin nieruchomości z dnia [...] roku wraz z dokumentacją zdjęciową, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U.2018.2 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). W art. 3 § 2 pkt 1-4 wskazano, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarżący wnieśli skargę na bezczynność PINB w Ł., zarzucając, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, zmierzających do wykonania ostatecznej i prawomocnej decyzji ww. organu z dnia [...] roku. Procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej została uregulowana w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U.2018.1314 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.". Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji (wierzyciel). W niniejszym przypadku organem tym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., który na mocy art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Obok wierzyciela drugą stroną postępowania egzekucyjnego są zobowiązani do wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] roku (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Tak więc w niniejszym postępowaniu to na organie nadzoru budowalnego spoczywa obowiązek doprowadzenia do wykonania decyzji. Podkreślenia wymaga, że poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy. Taką możliwość przewiduje art. 6 § 1a u.p.e.a., zgodnie z którym na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Niewątpliwie skarżący są osobami, których - na skutek niewykonania obowiązków przewidzianych w decyzji INB nr [...] z dnia [...] roku interes faktyczny został naruszony w rozumieniu art. 6 § 1a i art. 54 § 2 u.p.e.a. Tym samym są oni uprawnieni do składania przewidzianych w tych przepisach skarg na bezczynność organu. Bezczynność organu, będącego jednocześnie wierzycielem, jak w niniejszej sprawie polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, nie wzywa do wykonania obowiązków, a w razie bezskuteczności tego upomnienia nie wystawia tytułu wykonawczego, nie podejmuje stosownych działań celem zastosowania środka egzekucyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2017 roku w sprawie II OSK 582/16, LEX 2598568). Podkreślenia wymaga, że spór dotyczy wykonania decyzji wydanej [...] roku, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została wydana w szczególnym trybie, w sytuacji bezspornej katastrofy budowlanej, jej wykonanie winno nastąpić wobec tego niezwłocznie, nawet niezależnie od toczącego się postępowania odwoławczego, charakter decyzji, jak rygor obligowały organ do jej natychmiastowego wyegzekwowania. Nie wstrzymywało jej wykonania ani wniesienie odwołania, ani próby wyeliminowania jej z obrotu w postępowaniach nadzwyczajnych. Decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności podlegać winna takiemuż natychmiastowemu, bezzwłocznemu wykonaniu. Niedopuszczalne jest akceptowanie niewykonania decyzji wydanej w sprawie katastrofy budowlanej czy brak skutecznych działań organu nadzoru budowlanego, zmierzających do usunięcia jej skutków. Tymczasem pierwsze oględziny organ przeprowadził dopiero [...], zaś upomnienie wydane zostało dopiero w dniu [...] roku a więc po upływie prawie trzech miesięcy. Opóźnienie nie było rażąco duże, ale w sprawie katastrofy budowlanej staje się ono szczególnie ważące. Ponadto dopiero [...] roku organ wystawił tytuł wykonawczy. Niespornie też do dnia wyrokowania decyzja nie została w całości wykonana. Z powyższych rozważań wynika, że w chwili wniesienia skargi na bezczynność, poprzedzonej środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 6 u.p.e.a., zarzut bezczynności organu był uzasadniony.. Czynności egzekucyjne podejmowane były z niedającym się usprawiedliwić w okolicznościach sprawy opóźnieniem i nieefektywnie. Zaniechania organu doprowadziły do nieakceptowalnego w państwie prawa niewykonania decyzji, mającej ograniczyć skutki katastrofy budowlanej. W chwili wniesienia skargi, prawie cztery miesiące po wydaniu decyzji zmierzającej do zabezpieczenia miejsca katastrofy budowlanej, zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, organ nie wystawił nawet tytułu wykonawczego. Należy podkreślić, że bezczynność organu nadzoru budowlanego w tej sprawie ma dwojaki charakter. Niezależnie bowiem od powyższych wniosków co do bezczynności w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, należy ją wiązać z bezczynnością organu w niepodejmowaniu dalszych działań, jakie na organ nadzoru budowlanego nakładają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Organ nadzoru budowalnego poprzestał na wydaniu decyzji na podstawie art. 78 ust.1 Pb, którą określono zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Celem tej decyzji było zatem jedynie zabezpieczenie miejsca katastrofy budowlanej, zapobieżenie jej dalszemu rozprzestrzenianiu. Chociaż decyzja ta kończy działania, organu nadzoru budowalnego, przewidziane w rozdziale 7 Prawa budowlanego pt "katastrofa budowlana", to w żadnym razie nie można uznać, że na tej decyzji organ noże poprzestać. Wprawdzie kolejny krok należy do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, który zgodnie z art. 79 Pb po zakończeniu postępowania, o którym mowa w art. 78, jest obowiązany podjąć niezwłocznie działania niezbędne do usunięcia skutków katastrofy budowlanej. Jednakże uchylanie się od obowiązku niezwłocznego podjęcia działań zmierzających do usunięcia skutków katastrofy budowlanej może doprowadzić do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań przewidzianych w art. 66 i wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Możliwe również jest wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 Pb. Z powyższych unormowań wynika jednoznacznie, że w sytuacji stwierdzenia katastrofy budowlanej obowiązki organu nie kończą się na wydaniu decyzji w trybie art. 78 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta kończy jedynie pewien etap, nie zamyka postępowania zmierzającego do usunięcia skutków i przyczyn katastrofy budowlanej, nie zmierza do doprowadzenia miejsca katastrofy do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku rolą organu jest podjęcie działań, określonych w art. 66 i następnych Prawa budowalnego. Zaniechanie tych działań czyni zasadnym zarzut bezczynności organu. Poza sporem jest bowiem, że PINB w Ł. nie podjął działań na podstawie art., 66 i 67 ustawy Prawo budowlane. Potwierdził to pełnomocnik organu na rozprawie w dniu [...] roku. Działania takie i prowadzenie dalszego postepowania w sprawie katastrofy budowlanej stosownie do dyspozycji art. 66 i nast. Pb postępowania tym bardziej wydają się niezbędne, że właściciele nieruchomości dotkniętej katastrofą budowlaną kwestionują zakres nałożonych obowiązków i zarzut ich niewykonania. Należy wyjaśnić w tym miejscu, że wprawdzie skarga literalnie skierowana była na niewykonanie decyzji nr [...] w postępowaniu egzekucyjnym, ale z treści pism skarżących w toku postępowania administracyjnego wywieźć należy, że skarżący oczekują usunięcia skutków katastrofy budowlanej na sąsiedniej nieruchomości i nieosiągnięcie tego efektu traktują jako bezczynność organu. Wniosek taki wynika również pośrednio z zarzutów zawartych w odwołaniu skarżących od decyzji wydanej na podstawie art. 78 Pb, w którym to odwołaniu skarżący wnosili o nakazanie rozbiórki całego obiektu, zagrażającego ich nieruchomości i stojącemu na niej budynkowi. W ten sposób odczytane intencje skarżących dają podstawę do przedstawionej wyżej oceny zaniechań PINB w Ł. Z uwagi na powyższe zasadny jest zarzut bezczynności organu w postępowaniu w sprawie katastrofy budowlanej na nieruchomości przy ul. A 30C w Ł., w takim zakresie, w jakim organ nie podjął działań, o których wyżej mowa, zmierzających do usunięcia skutków katastrofy budowalnej. W ocenie sądu również powoływane działania w oparciu o dyspozycję art. 66 i nast. Pb mieszczą się w granicach szeroko rozumianej sprawy katastrofy budowlanej. Granice te bowiem określa cel działań organu nadzoru budowlanego, jakim niewątpliwie w sytuacji katastrofy budowlanej nie jest poprzestanie na określeniu zakresu katastrofy i zabezpieczenie jej miejsca przed dalszymi ujemnymi skutkami. Celem postępowania w sprawie katastrofy budowlanej jest bowiem doprowadzenie nieruchomości do bezpiecznego, niezagrażającego otoczeniu stanu technicznego tego miejsca i budowli. niewątpliwie z kontrolowanej sprawie nie doszło do efektywnego zakończenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego, co narusza dyspozycję art. 35 k.p.a. Zarzut bezczynności jest uzasadniony. Tak rozumiana skarga poprzedzona została również środkiem zaskarżenia w postaci pisma skierowanego [...] roku do [...]WINB zatytułowanego skarga na bezczynność, w którym skarżący wyrażali niezadowolenie z przebiegu postępowania i braku orzeczenia kończącego postępowanie. Z powyższych przyczyn zarzut bezczynności organu należy uznać a uzasadniony Wobec powyższego są na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi. Akt ten powinien uwzględniać wskazania prowadzenia postepowania w trybie art. 66 i nas. Pb. Jednocześnie sąd uznał, ze skala zaniechań organu uprawnia do wniosku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), zwłaszcza w związku z ograniczeniem rozstrzygnięć jedynie do decyzji wydanej w trybie art. 78 ust.1 Pb. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 złotych i przyznał na rzecz skarżących sumy pieniężne w wysokości po 1000 zł. Sąd uznał, że zarówno grzywna, jak i kwoty przyznane skarżącym uwzględniają stopień zaniechań organu oraz związane z tym dolegliwości skarżących wyrażające się w niemożności wyegzekwowania wykonania decyzji oraz w utrzymywaniu stanu niepewności co do zagrożeń ze strony nieusuniętych skutków katastrofy. Na podstawie art. 200 i 205 orzeczono o kosztach postępowania. E.S.