I SA/Wa 2040/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba ( spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] i [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako dziali nr [...],[...] i [...] w jednostce ewidencyjnej [...], uregulowanej w Lwh [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki nr [...] (odpowiadającej części skomunalizowanej działki nr [...]) wystąpili J.T., M.K., P.T., G.T., M.T., A.T. i T.T. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] w zakresie dotyczącym części tej nieruchomości, zawierającej się w działce nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51) orzekł w pkt 1 ppkt 11, że m.in. działka nr [...] ( w której aktualnie zawiera się część skomunalizowanej działki nr [...]), obręb [...], nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem w dniu 13 września 1944 r. tj. w dniu wejścia w życie ww. dekretu nie przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. W konsekwencji zaś należy przyjąć, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] listopada 1992 r. w kontrolowanej części rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Doszło bowiem do skomunalizowania całej działki, podczas gdy Skarb Państwa legitymował się prawem własności tylko do jej części. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że nie są zasadne zarzuty Prezydenta Miasta [...] dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej do gruntu obejmującego obecnie całą działkę nr [...], gdy tymczasem tylko jej część nie podlegała komunalizacji. Sporna nieruchomość ( zawierająca się aktualnie w działce [...] - część skomunalizowanej działki nr [...]) nie jest wyodrębniona. Nie można było zatem stwierdzić nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1992 r. w stosunku do niewyodrębnionej części, ale do wyodrębnionej, w której zawiera się sporna działka. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] i Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta Miasta [...] zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 kpa w zw. z art. 75, 77 i 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, skutkiem czego organ nie dokonał poprawnej analizy stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przez co błędnie wskazał zakres, w jakim stwierdza nieważność decyzji, - art. 136 kpa poprzez nie przeprowadzenie przez Ministra dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 10 kpa poprzez pozbawienie skarżącego Skarbu Państwa udziału w postępowaniu poprzez pominięcie go przez Ministra jako strony postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. : - art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm), poprzez nie dokonanie konkretyzacji przedmiotu postępowania i nie wskazanie , co do której części nieruchomości ozn. jako działka ewidencyjna [...] stwierdzona jest nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1992 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z . 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako ppsa). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie narusza prawa. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art. 156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1992 r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W analizowanej sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...], odpowiadająca części działki nr [...], położonej w jednostce ewid. obr. [...], opisana w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U nr 32, poz. 191 ze zm.), z dniem wejścia w życie omawianej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., mieniem właściwych gmin stawało się mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Przejście własności następuje z mocy prawa. Zatem, aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie zachodziła w stanie faktycznym niniejszej sprawy. To zaś skutkowało słusznie przyjęciem przez organy nadzorcze, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., dotycząca stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności wyżej opisanej nieruchomości - została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy jest istotne to (na co zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1469/12 publik. CBOSA), że w sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione w postępowaniu szczególnym, prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 cytowanego rozporządzenia stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałoby przyjąć, że w konkretnym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa określonej nieruchomości (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPUS 2000, nr 3, poz. 90). Zatem, dopiero wydana w ww. postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd organu, że skoro Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (pkt I), utrzymaną w mocy w tej części decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], stwierdził, że m. in. część działki nr [...] ( w której aktualnie zawiera się część skomunalizowanej działki nr [...]), położonej w obrębie m. [...] stanowiąca poprzednio własność A.T. - nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – to trudno przyjąć, że Skarb Państwa był właścicielem wyżej wymienionej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Prawidłowa jest też ocena organu nadzoru, że w postępowaniu nadzorczym nie było możliwości "wydzielenia" tylko tej części geodezyjnie oznaczonej działki nr [...], która stanowiła w dniu komunalizacji własność osób fizycznych. Takich ustaleń będzie można dokonać dopiero przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o komunalizację tej działki, jako że do tego etapu sprawa jej komunalizacji musi powrócić po częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] listopada 1992 r. Możliwe jest również wyjaśnienie kwestii własności spornego gruntu w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Dopiero wówczas zaistnieje podstawa do ewentualnego zatwierdzenia podziału tej działki z urzędu. W świetle art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.dalej ugn), który stanowi (w odniesieniu do tej sprawy), że w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność została nabyta z mocy prawa, nie wydaje się osobnej decyzji o podziale. Ostateczna decyzja o nabyciu własności nieruchomości zatwierdza podział. Natomiast art. 96 ust 2 ugn stanowi, że w przypadku gdy o podziale nieruchomości orzeka sąd, nie wydaje się decyzji o której mowa w ust. 1 ( tj. decyzji o podziale). Zatem organ oraz sąd mają w odpowiednich postępowaniach możliwość podziału nieruchomości. Natomiast takich możliwości nie ma organ nadzoru prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z tych samych powodów nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z powyższych względów nie są również zasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 75, 77 i 80 kpa oraz art. 136 kpa, które również sprowadzają się do kwestii nie wydzielania części działki nr [...]. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych w kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Niezasadne jest również naruszenie art. 10 kpa poprzez pozbawienie skarżącego Skarbu Państwa czynnego udziału w postępowaniu. Skarb Państwa w tym postępowaniu jest reprezentowany przez Wojewodę [...] (któremu doręczono decyzję) stosownie do art. 23 ust. 1e ugn. Poza tym brak udziału w postępowaniu może podnosić tylko ta strona, której ów brak udziału dotyczy. Reasumując za niezasadne należało uznać zarzuty skargi, które stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.