IV SA/Wa 1449/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z [...] kwietnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki P. Sp. z o. o. z siedzibą w W., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, nr [...], z [...] lutego 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję, którą: 1. stwierdzono, że wprowadzający sprzęt w rozumieniu art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1466 ze zm.), który nie oznakowuje sprzętu symbolem selektywnego zbierania zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy, podlega administracyjnej karze pieniężnej w trybie art. 91 pkt 7 tej ustawy 2. odmówiono wydania interpretacji w sprawie stwierdzenia, czy wskazane we wniosku wytwarzane i sprzedawane przez Wnioskodawcę produkty, tj. łączniki, łączniki kołyskowe i przelotowe, gniazda natynkowe i podtynkowe, przewody przyłączeniowe zakończone z jednej strony wtyczką z drugiej odkrytym przewodem elektrycznym, gniazda przedłużaczy (bez zintegrowanego kabla elektrycznego), wtyczki (bez zintegrowanego kabla elektrycznego), oprawki izolacyjne , złączki - są "sprzętem" w rozumieniu art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Spółka P. Sp. z o. o. Spółka komandytowa z siedzibą w W., wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, o wydanie indywidualnej interpretacji w trybie art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, co do podlegania przepisom ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, dalej jako "u.o.z.s.e.e.", elementów instalacji elektrycznych takich jak: łączniki, łączniki kołyskowe, łączniki przelotowe, gniazda natynkowe i podtynkowe, przewody, gniazda przedłużaczy, oprawy izolacyjne, złączki. Strona przedstawiła we wniosku stan faktyczny oraz własne stanowisko, w którym twierdzi, iż ww. elementy instalacji nie spełniają definicji sprzętu zawartej w art. 3 pkt 13 u.o.z.s.e.e. W odpowiedzi [...] WIOŚ wdał zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2019 r. Pismem z [...] marca 2018 r. Strona złożyła odwołanie od decyzji [...] WIOŚ z [...] lutego 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując odwołanie wskazał, że w sprawie należy rozważyć w pierwszej kolejności możliwość zastosowania art. 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Strona we wniosku wskazała, że obowiązek świadczenia daniny publicznej w postaci administracyjnej kary pieniężnej wynika stąd, że w sytuacji gdy Strona będzie wprowadzała na rynek elementy instalacji w postaci łączników, łączników kołyskowych, łączników przelotowych, gniazd natynkowych i podtynkowych, przewodów, gniazd przedłużaczy, opraw izolacyjnych oraz złączek, bez oznakowania ich symbolem selektywnego zbierania odpadów, o czym mowa w art. 14 ust. 1 u.o.z.s.e.e., to może jej zostać wymierzona administracyjna kara pieniężna, o której mowa w art. 91 pkt 7 u.o.z.s.e.e. Strona uznaje więc administracyjną karę pieniężną za daninę publiczną w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Natomiast Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie zgadza się ze stanowiskiem jakoby administracyjne kary pieniężne mogły być uznane za daniny publiczne w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Pojęcie administracyjnej kary pieniężnej zostało zdefiniowane w art. 189b k.p.a. gdzie ustawodawca wskazał, że przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Administracyjna kara pieniężna jest więc sankcją karną wymierzaną za naruszenie pewnych zachowań, czy standardów postępowania. Samo naruszenie tych standardów nie jest równoznaczne z powstaniem administracyjnej kary pieniężnej, gdyż ta może zostać wymierzona wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, przez uprawniony do tego Organ. W badanej sprawie chodzi o hipotetyczne naruszenie art. 14 ust. 1 u.o.z.s.e.e. i potencjalne wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w oparciu o art. 91 pkt 7 u.o.z.s.e.e. Samo naruszenie przez Stronę art. 14 ust. 1 u.o.z.s.e.e. nie oznacza, że Strona automatycznie zostanie ukarana administracyjną karą pieniężną i powstaje obowiązek zapłaty daniny publicznej. Samo postępowanie administracyjne opiera się na powzięciu przez Organ wiedzy o powstaniu takiego naruszenia, zebraniu odpowiednich dowodów w sprawie i na ich podstawie orzeczeniu, co do istoty sprawy. Samo naruszenie prawa administracyjnego wymaga rozważenia przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f k.p.a.), braku możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo istnienia naruszenia (art. 189e k.p.a.), a także zakazu wszczynania postępowania w tej sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 93 ust. 4 u.z.s.e.e.). To właśnie prowadzone postępowanie administracyjne powinno doprowadzić do wyjaśnienia, czy Strona dopuściła się naruszenia i wyjaśnienia pozostałych przesłanek ewentualnej odpowiedzialności, co skutkuje dopiero wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej i powstaniem obowiązku zapłaty kary, czy też nie i postępowanie powinno zostać umorzone. Administracyjna kara pieniężna nie powstaje więc w momencie naruszenia prawa przez Stronę, nie jest też samonaliczalna, jak np. opłata produktowa, o której mowa w rozdziale 10 u.o.z.s.e.e., która to z kolei wnoszona bez wezwania na odrębny rachunek bankowy właściwego urzędu marszałkowskiego w terminie do dnia 15 marca roku następującego po roku kalendarzowym, którego oplata dotyczy. Z samego więc naruszenia prawa nie wynika obowiązek świadczenia po stronie przedsiębiorcy żadnej należności. Wskazany przez Stronę przepis art. 91 pkt 7 u.z.s.e.e. nie jest przepisem, z którego wynikałby obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę jakiegokolwiek świadczenia. Dalej Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że ustawa - Prawo przedsiębiorców w art. 34 ust. 1 wyróżnia także daniny publiczne lub składki na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, ale w art. 35 ust. 1 ustawodawca odróżnia sankcje administracyjne, finansowe oraz kary od danin publicznych, gdyż wymienia je odrębnie. Na gruncie więc art. 34 i art. 35 ustawy - Prawo przedsiębiorców nie można utożsamiać sankcji administracyjnych, finansowych oraz kar skoro ustawodawca wyraźnie odróżnia te świadczenia od danin publicznych. Główny Inspektor Ochrony Środowiska zwraca również uwagę na art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, który mówi, że interpretacja indywidualna nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, z tym że przedsiębiorca nie może być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej. Oznacza to, że jeżeli uznać administracyjną karę pieniężną za daninę publiczną i na tej podstawie, w oparciu o art. 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców uznać wprowadzane przez Stronę elementy instalacji za sprzęt elektryczny i elektroniczny, to Strona w związku z art. 35 tej ustawy nie musi zastosować się do wniosków wskazanych w decyzji organu, czyli będzie mogła nie znakować tych elementów symbolem przekreślonego kontenera kołowego, naruszając tym samym art. 14 ust. 1 u.o.z.s.e.e., ale jednocześnie Organ nie będzie mógł wymierzyć Stronie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 91 ust. 7 u.o.z.s.e.e. Doprowadzić to może do sytuacji, w której Strona prowadziła będzie nielegalną działalność, a Organ nie będzie mógł jej ukarać administracyjną karą pieniężną, gdyż związany będzie wydaną interpretacją indywidualną, o czym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Konkludując, Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że w badanej sprawie nie jest możliwe uznanie administracyjnej kary pieniężnej za daninę publiczną, o której wspomina art. 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców, a w konsekwencji [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie był uprawniony do wydania interpretacji indywidualnej w oparciu o ten artykuł. W niniejszej sprawie choć zaskarżona decyzja w rozstrzygnięciu zawierała dwa punkty, to Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał jednak, że decyzja ta nie zawierała wyodrębnionego, samodzielnego rozstrzygnięcia, gdyż jest ona rozpatrzeniem jednego wniosku o wydanie wiążącej interpretacji przepisów. Punkt pierwszy decyzji w zakresie wniosku Strony nie pełni samodzielnej funkcji, gdyż w gruncie rzeczy o niczym nie orzeka. Strona także złożyła tylko jeden wniosek o wydanie wiążącej interpretacji przepisów, a nie dwa wnioski podlegające rozpatrzeniu w jednym postępowaniu. W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2019 r. znak: [...], w całości i umorzył postępowanie Organu I instancji w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2019 r., wniosła P. Spółka z o. o. Spółka komandytowa z siedzibą w W.. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (dalej: p.p.) poprzez błędne uchylenie przez GIOŚ decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOS) i umorzenie postępowania w całości, w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że postępowanie w sprawie wydania interpretacji indywidualnej w trybie art. 34 ust. 1 p.p. jest bezprzedmiotowe, podczas gdy wniosek Strony skarżącej spełniał wszelkie przesłanki zawarte w art. 34 ust. 1 p.p. w związku z czym Organ II instancji winien uchylić decyzję Organu I instancji oraz rozstrzygnąć sprawę co do istoty sprawy tj. wydać interpretację indywidualną; 2. naruszenie art. 91 pkt 7 ustawy z dnia 11 września 2015 r. - o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (dalej: u.o.z.s.e.e.) w zw. z art. 189b k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 p.p. poprzez błędne przyjęcie, że kara administracyjna określona w art. 91 pkt 7 u.o.z.s.e.e. jest sankcją karną, w wyniku czego nie może być uznana za daninę publiczną w rozumieniu przepisów art. 34 ust. 1 p.p., skutkiem czego Organ II instanqi uznał, że nie może zostać wydana interpretacja indywidualna ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy kara administracyjna określona w art. 91 pkt 7 u.o.z.s.e.e. wypełnia zdefiniowane przez doktrynę oraz orzecznictwo sądów administracyjnych znamiona daniny publicznej, poprzez swój przymusowy, odpłatny i bezzwrotny charakter, a zatem może być przedmiotem indywidualnej interpretacji; 3. rażące naruszenie art. 34 p.p. w zw. z art. 35 p.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni i bezpodstawne przyjęcie przez GIOŚ, że przedsiębiorca niestosując się do interpretacji indywidualnej wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 p.p., będzie objęty ochroną wskazaną w art. 35 p.p., skutkiem czego Organ nie będzie mógł nałożyć na niego administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy z treści art. 35 p.p. wprost wynika, że strona wobec, której została wydana interpretacja indywidualna nie może być obciążona sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosowała się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej. Tak więc interpretacja indywidulna wydana w trybie art. 34 p.p. nie stoi na przeszkodzie do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przez właściwy Organ, w przypadku gdy przedsiębiorca nie stosowałby się do wniosków zawartych w treści interpretacji indywidualnej, a jego zachowanie byłoby sprzeczne z przepisami ustawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2019 r., Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie narusza prawa. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Z przepisu tego wynika, że wyjaśnienie ma dotyczyć zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Skarżąca Spółka korzystając z tego uprawnienia wniosła o wydanie interpretacji indywidualnej w sprawie stwierdzenia czy wytwarzane i sprzedawane przez nią produkty tj. łączniki, łączniki kołyskowe i przelotowe, gniazda natynkowe i podtynkowe, przewody przyłączeniowe (zakończone z jednej strony wtyczką z drugiej odkrytym przewodem elektrycznym), gniazda przedłużaczy (bez zintegrowanego kabla elektrycznego), wtyczki (bez zintegrowanego kabla elektrycznego), oprawki izolacyjne, złączki - są "sprzętem" w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.o.z.s.e.e. Czy w związku z wytwarzaniem i sprzedażą ww. sprzętu, skarżąca ma obowiązek oznakowania tych produktów symbolem selektywnego zbierania w myśl art. 14 ust. 1 u.o.z.s.e.e., a wobec tego, czy w stosunku do skarżącej może zostać wymierzona administracyjna kara pieniężna na podstawie art. 91 pkt 7 u.o.z.s.e.e. w przypadku braku oznakowania ww. produktów symbolem selektywnego zbierania. Skarżąca uznała zatem administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 91 pkt 7 u.o.z.s.e.e., za daninę publiczną w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Odmienne stanowisko zaprezentował w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Aktualny przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, który wyposaża przedsiębiorcę w narzędzie służące usunięciu jego wątpliwości co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w określonej sytuacji faktycznej, odpowiada poprzednio obowiązującemu przepisowi art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 z późn. zm.). Celem wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji przyznającej przedsiębiorcom prawo do zwrócenia się z wnioskiem o interpretacje przepisu było zagwarantowanie im pewności i przewidywalności ich sytuacji prawnej w zakresie przepisów, które są niejasne lub szczególnie skomplikowane. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca w każdej sytuacji, kiedy przepisy prawne nakładające na niego obowiązek świadczenia daniny publicznej budzą wątpliwości, ma prawo wystąpić o taką interpretację. Pojęcie daniny publicznej, do którego odwołano się w art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, nie zostało zdefiniowane w tym akcie prawnym. W tej sytuacji, zasadne jest posiłkowanie się rozumieniem tego terminu ukształtowanym w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych do danin publicznych wyraźnie zaliczono: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Jednocześnie należy zauważyć, że w art. 93 pkt 7 u.o.z.s.e.e. zapisano, że należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. W przepisie tym, administracyjne kary pieniężne określono mianem należności. Art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych definiuje pojęcie środków publicznych, którymi są m. in. dochody publiczne. Z kolei w art. 5 ust. 2 ww. ustawy definiuje się pojęcie dochodów publiczne poprzez określenie co je stanowi. I tak, w art. 5 ust. 2 pkt 1 jako dochody publiczne wymienione są daniny publiczne, a w art. 5 ust. 2 pkt 2 jako dochody publiczne wymienione są inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych. W ocenie Sądu, administracyjna kara pieniężna, o której mowa w art. 91 ust. 7 u.o.z.s.e.e. stanowi inny dochód budżetu państwa należny na podstawie u.o.z.s.e.e. Natomiast administracyjna kara pieniężna z art. 91 ust. 7 u.o.z.s.e.e. nie jest świadczeniem pieniężnym, którego obowiązek ponoszenia na rzecz państwa wynika z u.o.z.s.e.e., a zatem nie jest to danina publiczna, o której mowa w art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. W tej sytuacji, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Rozstrzygnięciu temu nie sposób przypisać ani naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też regulacji procesowej – w szczególności przepisów k.p.a. wskazanych w skardze. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.