II SA/Wa 110/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant referent Monika Duma – Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości oddala skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. [...] Komendant Wojewódzki PSP w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. przeniósł [...] M. D. z Komendy Miejskiej PSP w [...] do Komendy Miejskiej PSP w [...], z dniem [...] października 2018 r. Decyzję uzasadnił koniecznością zapewnienia prawidłowego toku służby pionu operacyjnego Komendy Miejskiej PSP w [...], co przy posiadanych kwalifikacjach i doświadczeniu zawodowym ww. będzie gwarantem właściwego wykonywania obowiązków służbowych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. Wniosła też o wstrzymanie wykonania decyzji w całości, ze względu na zachodzące poważne niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków prawnych i finansowych dla skarżącego i organów PSP. W treści decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że wykładnia przepisu art. 37c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.) prowadzi do wniosku, że do przeniesienia służbowego strażaka z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości wystarczy spełnienie przesłanki, jaką jest posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, albo w miejscowości pobliskiej. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że skarżący strażak zamieszkuje w [...], gdzie jest zameldowany na pobyt stały. Czas dojazdu z [...] do [...] wynosi 40 minut. Wyznaczając trasę dojazdu skarżącego z miejsca pełnienia służby do domu przy użyciu strony [...], program wyliczył czas przejazdu na tej trasie wynoszący 40 min. (w przypadku jazdy komunikacją) lub 18 min. (dotyczy jazdy samochodem). Zdaniem Komendanta Głównego PSP organ I instancji trafnie uznał, że w przypadku ww. strażaka została spełniona przesłanka "posiadania lokalu" w miejscowości pobliskiej, określona w art. 37c ust. 3 pkt 1 ustawy o PSP, co tym samym uprawniało [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] do przeniesienia go z urzędu do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...]. Organ podkreślił, iż przeniesienie M. D., na zasadzie art. 37 ust. 3 pkt 1 ustawy o PSP, do jednostki organizacyjnej PSP w innej miejscowości jest możliwe i dopuszczalne bez jego zgody, czy też wniosku, właśnie na zasadzie przeniesienia "z urzędu". Z treści art. 37c ust. 3 pkt 1 ustawy o PSP wynika jego uznaniowy charakter, o czym świadczy użyty zwrot "strażak może być przeniesiony z urzędu...". Przeniesienie strażaka do jednostki w innej miejscowości pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się może kryteriami potrzeb i interesu służby, jej interesem i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonania zadań Państwowej Straży Pożarnej. Stosunek łączący strażaka z organem nie jest cywilnoprawnym stosunkiem pracy. Strażak jest funkcjonariuszem, nie świadczy on pracy, lecz pełni służbę. Jego stosunek służbowy cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością. W ramach tego stosunku przełożony służbowy może władczo kształtować, w ramach obowiązującego prawa, sytuację prawną strażaka. Z istoty stosunku służbowego strażaka wynika uprawnienie przełożonych do przeniesienia strażaka do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości na podstawie tego przepisu. Jest więc możliwe i dopuszczalne przeniesienie strażaka bez jego zgody, czy wniosku, właśnie na zasadzie przeniesienia "z urzędu". Potrzeby służby należy rozpatrywać z punktu widzenia realizacji ustawowych zadań formacji, a nie z punktu widzenia subiektywnych ocen wyrażonych przez strażaka. Organ wyjaśnił, że strażak pełnił służbę w Komendzie Miejskiej PSP w [...] od [...] grudnia 2006 r. do [...] września 2018 r. W okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] maja 2017 r. był delegowany do czasowego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...], a z dniem [...] października 2018 r. przeniesiony został z urzędu do pełnienia służby w tej jednostce. Skarżący w 2006 r. ukończył kurs kwalifikacyjny szeregowych PSP w Centralnej Szkole PSP w [...], w 2009 szkolenie ogólne dla kierowców-operatorów [...], na przestrzeni lat 2009-2010 szkolenie uzupełniające strażaka jednostki [...], w 2014 r. zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie [...], m.in. w zakresie zarządzania działaniami ratowniczymi i wykonywania działań ratowniczych. Organ podkreślił, że wiedza, kwalifikacje i doświadczenie zawodowe strony pozwalają w pełni na zapewnienie ciągłości służby w systemie zmianowym Komendy Miejskiej PSP w [...], wobec powstałych braków kadrowych tej jednostki. Ciągłość realizacji zadań w jednostce ratowniczo-gaśniczej Komendy Miejskiej PSP w [...] jest o tyle ważna, że pozwala zapewnić właściwy poziom gotowości bojowej tej jednostki. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że ww. strażak posiada kwalifikacje do pełnienia służby w pionie operacyjnym Komendy Miejskiej PSP w [...]. Wobec trudności z pozyskaniem wykwalifikowanej i doświadczonej kadry do realizacji spraw operacyjnych oraz koniecznością organizacji zabezpieczenia Szczytu Klimatycznego ONZ w [...] w grudniu 2018 r., Komendant Miejski PSP w [...] wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] o rozważenie możliwości przeniesienia strażaka o kwalifikacjach pozwalających na jego udział w działaniach ratowniczo-gaśniczych. Organ I instancji rozważając przedmiotowe wystąpienie, analizował zarówno liczbę posiadanych wakatów przez Komendę Miejską PSP w [...], jak też prowadzone tam nabory oraz kwalifikacje zawodowe strażaków z jednostek pobliskich. Ponieważ poziom kwalifikacji i przygotowania w zakresie obsługi działań ratowniczo-gaśniczych był priorytetem, kwalifikacje i doświadczenie strażaka dawały gwarancję właściwego wykonywania obowiązków służbowych we wskazanym zakresie. Uposażenie skarżącego w wyniku przeniesienia do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości nie uległo zmianie. Wydatki ponoszone przez skarżącego w związku z dłuższą drogą do pracy są rekompensowane m.in. poprzez zwrot kosztów przeniesienia i podróży oraz inne świadczenia. Komendant Główny PSP nadmienił, że organ I instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, przeprowadził dokładną analizę sytuacji kadrowej w Komendzie Miejskiej PSP w [...], na dowód czego zostały sporządzone notatki służbowe w dniu [...] i [...] września 2018 r. przez pracowników Komendy Wojewódzkiej PSP w [...]. Analizował kwalifikacje strażaków w różnych korpusach służbowych, w tym z jednostek pobliskich, oraz liczbę wakatów w tych jednostkach oraz nabyte już doświadczenie przez strażaków. O okolicznościach sprawy skarżący był informowany podczas spotkania w Komendzie Wojewódzkiej PSP w [...] w dniu [...] września 2018 r., kiedy wręczono mu decyzję o przeniesieniu. Nie wnosił wówczas o wgląd do akt sprawy, ani nie wnosił żadnych uwag w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny (rozumiany jako interes służby) i słuszny interes strony. Poinformował skarżącego ustnie o okolicznościach i przyczynach podjętej decyzji, dając mu możliwość zapoznania się z materiałami sprawy oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. W związku z powyższym zarzuty skarżącego są niezasadne. Organ II instancji zauważył, że wniesienie przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym PSP nie dotyczy kwestii przeniesienia. Jest to sprawa odrębna, dotycząca innego zagadnienia. Ponadto nie stanowi ona żadnej przeszkody prawnej w toczącym się postępowaniu administracyjnym w kwestii przeniesienia. Decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, Komendant Główny PSP nie dopatrzył się powodów wstrzymania jej wykonania, również w związku z toczącą się sprawą przed sądem administracyjnym. M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2018 r nr [...]. Skarżący zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy; a mianowicie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Podkreślił, że organ dopuścił się naruszenie ww. przepisów prawa, nie podjął także działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne uzasadnił wydaną decyzję. Skarżący podkreślił, że samo stwierdzenie "braków kadrowych" w danej jednostce nie jest podstawą przeniesienia strażaka. Organ miał obowiązek udowodnić braki kadrowe w Komendzie Miejskiej PSP w [...] oraz uzasadnić konieczność ich uzupełnienia. Zaznaczył też, że braki kadrowe występują również w Komendzie Miejskiej PSP w [...]. Dowodem powyższego jest ilość nadgodzin skarżącego oraz trwający nabór do służby ogłoszony w dniu [...] sierpnia 2018 r. na oficjalnej stronie internetowej Komendy Miejskiej PSP w [...]. Braki kadrowe w [...] są tak duże, iż wielu pracowników było wzywanych do pracy w dniach wolnych od służby. Przeniesienie do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...] jest sprzeczne z koniecznością zapewnienia prawidłowego toku służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...]. Skarżący zwrócił uwagę, iż w dniu [...] września 2018 r. złożył raport do Komendanta Miejskiego PSP w [...], w którym opisał sprzedaż mienia Komendy Miejskiej PSP w [...]. Jego zdaniem właśnie to zdarzenie było rzeczywistym powodem przeniesienia go do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...]. Podkreślił również, że jego poprzednia droga z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...] wynosiła tylko 8 minut pieszo. Zaskarżona decyzja doprowadziła do pogorszenia sytuacji finansowej rodziny skarżącego w związku z kosztami dojazdu do służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 37c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.), strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości w razie posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości będącej siedzibą jednostki organizacyjnej, w której ma pełnić służbę albo w miejscowości pobliskiej. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że do przeniesienia służbowego z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości wystarcza spełnienie przesłanki, jaką jest posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której strażak ma pełnić służbę lub w miejscowości pobliskiej. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, iż skarżący zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w [...], położonym przy ul. [...], gdzie jest zameldowany na pobyt stały. Okoliczności tej skarżący nie kwestionuje, podnosząc jedynie, iż wskutek przeniesienia wydłużył się znacznie czas jego dojazdu do miejsca pełnienia służby. Jak wskazuje skarżący, przed przeniesieniem czas dotarcia do miejsca pełnienia służby wynosił 8 minut pieszo, a obecnie – po przeniesieniu – czas ten wynosi ok. 40 minut środkami transportu publicznego. Biorąc pod uwagę, iż stosownie do art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, a do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, uznać należy, iż przesłanka posiadania przez skarżącego lokalu w miejscowości pobliskiej – została spełniona. Warto też w tym miejscu zwrócić uwagę, iż przepis art. 37c ust. 3 był wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2513/12 NSA podkreślił, iż artykuł 37c przewiduje w kolejnych ustępach trzy niezależne możliwości przeniesienia strażaka do innej jednostki organizacyjnej (w tej samej lub w innej miejscowości). Ze względu na stosunek strażaka do przeniesienia może ono odbyć się na jego wniosek lub za jego zgodą (art. 37c ust. 1) bądź z urzędu (art. 37c ust. 2 ust. 3 ). Za nieuprawniony NSA uznał wniosek, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że z uwagi na systematykę ustawową i umiejscowienie normy zawartej w art. 37c ust. 1 ma ona charakter generalnej zasady, którą należy stosować przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie przeniesienia strażaka do innej miejscowości nie tylko w przypadku, o którym mowa w tym przepisie, ale również w razie przeniesienia z urzędu w sytuacjach wskazanych w art. 37c ust. 3 ustawy. Taka wykładnia, stanowiąca swoistą nadinterpretację, nie może być w żadnym razie zaakceptowana. Założenia, że w każdym przypadku przeniesienia strażaka do innej miejscowości, również w sytuacjach przeniesienia z urzędu, o których mowa w art. 37c ust. 3, konieczna jest zgoda strażaka na przeniesienie przeczyłoby racjonalności ustawodawcy. Zastępowanie zamieszczonej w tym ustępie szczególnej regulacji wskazującej precyzyjnie przypadki, w jakich strażak ma być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, gdyby miało być uzależnione od zgody strażaka, sprowadzałoby się w istocie do przeniesienia, o którym mowa w art. 37c ust. 1 i wskazywałoby na zbędność analizowanego przepisu, który ma niewątpliwie charakter wyjątkowy, a przeniesienia, o których tam mowa podyktowane są potrzebami (pkt 1 i pkt 2) lub dobrem służby (pkt 3). Podzielając w całości przedstawiony powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać należy, iż Komendant Główny Policji wykazał w sposób należyty spełnienie przesłanki z art. 37c czy ust. 3 pkt 1 ustawy pragmatycznej. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób przekonywujący, organ dodatkowo wskazał na okoliczności faktyczne, które legły u jej podstawy. Okoliczności te to potrzeby kadrowe Komendy Miejskiej PSP w [...], przygotowanie zawodowe, umiejętności oraz kwalifikacje skarżącego, a także fakt uprzedniego oddelegowania skarżącego w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] maja 2017 r. do czasowego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...]. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującemu prawu i nie nosi cech dowolności, bowiem organ w sposób wystarczający wykazał potrzeby służby, którymi się kierował i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na zakończenie należy zwrócić uwagę, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości lub słuszności. Z tego też powodu zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.