III OSK 2167/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 209/19 w sprawie ze skargi D. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2) odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z 4 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 209/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi D. S., w punkcie pierwszym stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości w rozpoznawaniu wniosku skarżącego z 2 czerwca 2017 r., w punkcie drugim wskazał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim wymierzył organowi grzywnę w kwocie pięćset złotych i w punkcie czwartym przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości jednego tysiąca złotych. Jak wynika z akt sprawy wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący wnioskiem z 2 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu 6 czerwca 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, z późn. zm.), określanej dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa". Organ kolejno pismami z 27 października 2017 r., z 23 kwietnia 2018 r. i z 28 listopada 2018 r. informował skarżącego stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, zakreślając go ostatecznie do 28 maja 2019 r. 30 stycznia 2019 r. organ wydał decyzję nr 149/kadr/19 którą odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skarga na przewlekłość w sprawie została wniesiona 27 lutego 2019 r. (pieczęć urzędu pocztowego na przesyłce pocztowej k. 14 akt) i poprzedzona została ponagleniem złożonym do organu 14 maja 2018 r. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji poddał analizie czynności organu prowadzące do załatwienia sprawy z punktu widzenia ich należytej koncentracji i właściwego toku postępowania. Ostatecznie doszedł do wniosku, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co w jego ocenie uzasadniało skorzystanie ze środków przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 329), określanej dalej jako "P.p.s.a. Skargę kasacyjną wywiódł organ, zarzucając w niej naruszenie ww. przepisów w związku z art. 154 § 6 i w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., a także art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 i w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w związku z tym, że żadna ze stron nie udzieliła odpowiedzi na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III z 30 maja 2022 r. dotyczące technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842). Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, a wniesiona przez skarżącego skarga na przewlekłość postępowania odrzuceniu na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Stosownie do pierwszego z ww. przepisów "(j)eżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie", przy czym stosowanie tej regulacji w postępowaniu kasacyjnym następuje z urzędu bez względu na związanie granicami skargi kasacyjnej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z tego względu, że została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ. Decyzja w sprawie została bowiem wydana 30 stycznia 2019 r., zaś skarga została wniesiona 27 lutego 2019 r. Okoliczności te przy tym są bezsporne i wynikają z akt sprawy, a także treści samej skargi i uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Wyjaśnić należy, że w dacie rozpatrywania skargi przez Sąd pierwszej instancji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniała różnica poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub przewlekłość w postępowaniu w sytuacji gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia jednej z tych skarg zakończone. Rozbieżność poglądów, a w szczególności trudność w rozstrzygnięciu powstałych na tym tle zagadnień prawnych, spowodowała podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dwóch uchwał: z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności, z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości. W tej ostatniej wyjaśniono, że "(s)karga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Wyjaśnić trzeba, że powyższy pogląd ma z uwagi na treść art. 269 § 1 P.p.s.a. charakter wiążący. Przepis ten bowiem nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym sprawę, nie ma jednak ku temu jakichkolwiek podstaw. Stanowisko zawarte w powołanej uchwale zasługuje bowiem w pełni na akceptację. W sytuacji wniesienia skargi na przewlekłość po załatwieniu sprawy nie istnieje już bowiem stan przewlekłości, a to oznacza że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia. W uzasadnieniu uchwały II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w takiej sytuacji za podstawę prawną odrzucenia skargi należałoby uznać art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wskazał przy tym m. in.: "Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia." Wyjaśnił także: "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie". Wobec tego, że powyższa uchwała jest w całości dostępna w przywołanej wcześniej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych nie zachodzi konieczność szczegółowego przedstawiania argumentów, które przesądziły o poprawności jej tezy wskazującej na niedopuszczalność skargi na przewlekłość po załatwieniu sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym postanowienia. W punkcie drugim odstąpiono od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Skoro bowiem w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę to po myśli art. 203 pkt 2 P.p.s.a. organowi jako stronie, która wniosła skargę kasacyjną powinien od skarżącego przysługiwać zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Mając jednak na uwadze, że zaskarżony wyrok został uchylony z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu przed przystąpieniem do rozważenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ocena ich zasadności stała się bezprzedmiotowa to uznano, że w tych okolicznościach zasada odpowiedzialności za wynik sprawy zawarta w art. 203 pkt 1 i 2 P.p.s.a. nie powinna znaleźć zastosowania.