VII SA/Wa 822/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi A. B.-K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. B.-K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "[...]WINB", "organ II Instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], reprezentowanej przez Wójta Gminy, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], zawieszające na wniosek [...] ( dalej : "skarżąca" , "inwestor") postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku letniskowego o zadaszony wjazd do garażu, usytuowany na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny, uchylił w całości zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 23 lipca 2018 r. do PINB w [...] wpłynął wniosek Urzędu Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie przekroczenia granic działki ewidencyjnej nr [...] i zajęcia gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], będącą własnością Gminy [...], poprzez wykonanie ogrodzenia oraz posadowienie na przedmiotowym terenie naniesień budowlanych. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 23 października 2018 r. przedstawiciele PINB ustalili, że na działce o nr ewid. [...] w [...], usytuowane jest ogrodzenie oraz zadaszony wjazd z bramą garażową do garażu budynku usytuowanego na działce nr [...]. Według oświadczenia inwestora - właściciela działki - ogrodzenie oraz wjazd do garażu powstały w latach 80-tych XX wieku przy budowie budynku letniskowego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1984 r. wydanej z upoważnienia Naczelnika Gminy [...]. Decyzja ta wydana była dla [...], tj. rodziców właściciela. Ponadto właściciel oświadczył, że w 2016 r., zadaszył przedmiotowy wjazd oraz zamontował wrota garażowe w miejsce bramy. Właściciel zobowiązał się dostarczyć do PINB wszelką dokumentację dot. zabudowy nieruchomości. Pismem z dnia 21 listopada 2018 r., PINB w [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku letniskowego o zadaszony wjazd do garażu, usytuowany na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...].  Dnia 10 grudnia 2018 r., do PINB w [...] wpłynął wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w w/w sprawie. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r" znak: [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku letniskowego o zadaszony wjazd do garażu, usytuowany na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy. Po rozpatrzeniu zażalenia, organ odwoławczy, wydał skarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie organu powiatowego, powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. [...]WINB wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania jest zatem w ocenie organu dopuszczalne, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a więc gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ. Organ odwoławczy, przytaczając na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądowo administracyjne, wskazał, że o zagadnieniu wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mówić można, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Organ odwoławczy podkreślił, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem [...]WINB, analiza przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazuje, że zawieszenie postępowania uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1. postępowanie administracyjne jest w toku, 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3. postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe przesłanki, uznał że postanowienie wydane przez organ powiatowy jest nieprawidłowe. Zdaniem [...]WINB, organ powiatowy w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, nie wskazał na związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie zasiedzenia nieruchomości a rozstrzygnięciem omawianej sprawy Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sądu będzie miało istotne znaczenie dla sprawy, bowiem przesądzi o posiadaniu przez inwestora, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badając przesłankę do zawieszenia postępowania określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., [...]WINB stwierdził, że prowadzenie postępowania w sprawie legalności przedmiotowej rozbudowy, nie jest uzależnione od zakończenia postępowania cywilnego w sprawie o zasiedzenie, prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...]. W ocenie vWINB, do rozstrzygnięcia sprawy związanej z samowolą budowlaną (charakteru robót związanych z rozbudową budynku letniskowego o zadaszony wjazd do garażu), nie jest niezbędne rozstrzygnięcie sprawy o zasiedzenie części nieruchomości. Organ przywołał w tym miejscu orzecznictwo NSA, zgodnie z którym orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie nie jest dla postępowania o legalizację, rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie stanowi również prejudykatu w sprawie dotyczącej samowoli budowlane. Reasumując, [...]WINB stwierdził, że kwestia zasiedzenia nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla dalszych losów postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Wskazał też, że niezależnie od powyższego, zawieszenie postępowania każdorazowo prowadzi do wydłużenia postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest możliwe, bez konieczności uwzględniania wyroku w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości. Skargę na postanowienie WWINB, wniosła skarżąca. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie o zasiedzenie nie stanowi podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia nr [...], uchylającego postanowienie nr [...] w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie przyjęcie, iż toczące się postępowanie o zasiedzenie nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie; 3. art. 107 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również podstawy faktycznej skarżonego postanowienia, a także poprzez zaniechanie wskazania dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 4. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przez sąd cywilny dla słusznych interesów inwestora, co miało wpływ na wynik postępowania; 5. art. 11 k.p.c. poprzez niepodjęcie kroków ukierunkowanych na realizację zasady przekonywania. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi, podniosła, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wytycznych, stawianych przez ustawodawcę, o których mowa w art. 107 § 1 pkt, 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto narusza także zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącej, w toku niniejszego postępowania doszło do naruszenia dyspozycji art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., albowiem organ błędnie ustalił, że postępowanie o zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, kwestia zasiedzenia przez nią części działki nr ewid. [...], jest istotna dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...]WINB. Postanowieniem tym organ odwoławczy uchylił postanowienie organu powiatowego, zawieszające na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku letniskowego o zadaszony wjazd do garażu, usytuowany na działce nr ew. [...], do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia przez sąd. Podstawową kwestią, wymagającą wyjaśnienia w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W tym wypadku zagadnieniem tym jest nabycie przez skarżącą przez zasiedzenie, własności nieruchomości stanowiącej część działki o nr ewid [...]. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia, należy do sądu powszechnego, przed którym toczy się postępowanie o nabycie własności przez zasiedzenie. [...]WINB stoi na stanowisku, że kwestia zasiedzenia nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla dalszych losów postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Innego zdania był organ I instancji wskazując, że wniosek o zawieszenie postępowania należy uznać za zasadny. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego, przesądzi bowiem o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu rację w tej kwestii, należało przyznać organowi powiatowemu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ogrodzenie oraz zadaszony wjazd z bramą garażową znajdujący się na działce o nr ewid. [...] stanowiącej obecnie własność gminy. Organ nadzoru budowlanego w dalszym postępowaniu, dokonywać będzie kwalifikacji przedmiotowych obiektów obiektu budowlanych oraz oceniać czy ich wzniesienie, wymagało pozwolenia lub zgłoszenia. Kwestia posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, będzie miała znaczenie dla dopuszczalności ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Na etapie postępowania legalizacyjnego, biorąc pod uwagę brzmienie art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będzie miało kluczowe znaczenie. W przypadku braku możliwości złożenia przez skarżącą stosownego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w grę będzie wchodzić wyłącznie rozbiórka przedmiotowych obiektów. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.