IV SAB/Gl 321/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez W.H. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Skarżąca zarzuciła organowi brak czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby, zawartej w propozycji pracy złożonej w dniu [...] r. Wniosła o uznanie przez Sąd, że wyżej wymieniona propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby i o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącej od tej decyzji i o nakazanie organowi podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, która – jak wskazano w skardze – polega "na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy." Podnieść zatem należało, że – jak stwierdził NSA w wydanym w podobnej sprawie, postanowieniu z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 383/18 – niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania od takiej propozycji. W konsekwencji NSA w cytowanym postanowieniu podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który odrzucił skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w powyższym przedmiocie, gdyż stwierdził, że sprawa ta nie należy do kognicji sądów administracyjnych. NSA podniósł w wymienionym postanowieniu, że skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Jak stwierdził dalej NSA, przedmiotowa propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej i nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Następnie NSA podkreślił, że powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm., dalej zwana jako "przepisy wprowadzające"), które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w świetle ust. 7 art. 165 m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie zaś do art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Artykuł 171 z kolei stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby. W konsekwencji NSA stwierdził, że pismo zawierające propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to bowiem jest tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest to pismo władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 383/18 oraz postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 106/18, I OSK 98/18). W podsumowaniu wskazać zatem należało, że w związku z tym, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach działał w charakterze pracodawcy kierując do strony skarżącej pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia, do czynności podejmowanych w konsekwencji skierowania tego pisma, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego – w razie wniesienia przez osobę zainteresowaną pisma zatytułowanego jako odwołanie od propozycji nowych warunków zatrudnienia – Dyrektor IAS nie ma podstaw do stosowania przepisów, które znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji nie mają zastosowania ani przepisy dotyczące nadania biegu odwołaniu, ani też art. 134 K.p.a., zobowiązujący organ – w określonych przypadkach - do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora IAS zawiera zarzut "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu strony skarżącej ze służby, zawartej w propozycji pracy". Skarga na bezczynność w powyższej kwestii jest więc poza zakresem właściwości sądu administracyjnego, określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., który obejmuje; - bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a., - bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotowa propozycja – jak już była o tym mowa wyżej - nie stanowi decyzji administracyjnej i nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast skarga na bezczynność Dyrektora IAS byłaby dopuszczalna wówczas, gdyby podmiot ten był zobowiązany do wydania decyzji, bądź postanowienia, bądź dokonania innego aktu lub czynności z zakresu administracji. W sytuacji, gdy w kwestii pism skierowanych do podległych pracowników lub funkcjonariuszy przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - nie mogą być stosowane ani przepisy dotyczące nadania biegu pismu zatytułowanemu jako "odwołanie", ani też art. 134 K.p.a., zobowiązujący organ do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. W konsekwencji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność Dyrektora IAS, która to bezczynność miałaby polegać – jak określono w skardze - na zaniechaniu podjęcia czynności w sprawie "odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy". W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę w niniejszej sprawie należało odrzucić.