I OSK 147/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 544/17 w sprawie ze skargi B.K. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 544/17, po rozpoznaniu skargi B. K. i R. K. w pkt 1 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżyło pkt 2 tego wyroku zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.), przez nieprawidłowe przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania rozstrzygnięcia ustalającego opłatę. W związku ze zgłoszonym zarzutem wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w pkt 2, tj. w zakresie orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego i oddalenie skargi w tym zakresie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. i R. K. przedstawili argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutu kasacyjnego i wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509) nadano nowe brzmienie zdaniu pierwszemu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. wynika jednak, że do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 23 sierpnia 2017 r. – co wynika z art. 10 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r.), w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Znowelizowany przepis art. 145 ust. 2 nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed 23 sierpnia 2017 r. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu nie jest jednak kwestia daty wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, gdyż ta okoliczność jest bezsporna. Zastosowanie w sprawie znajduje zatem art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami o treści obowiązującej do 23 sierpnia 2017 r., który stanowił, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Spór dotyczy rozumienia treści cytowanego wyżej art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie pojęcia: "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat". Wykładnia tego pojęcia budziła w przeszłości wątpliwości prawne, dlatego w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09, Naczelny Sąd administracyjny wyjaśnił, że: "Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej." Z cytowanej treści sentencji uchwały nie wynika, aby zachowanie ustawowo określonego terminu trzech lat dotyczyło wydania decyzji ostatecznej. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że upływ tego terminu należy wiązać z wydaniem decyzji przez organ administracji orzekający w pierwszej instancji niezależnie od tego, czy decyzja ta stanie się w tym terminie ostateczna, czy też stanie się ostateczna dopiero po upływie tego terminu na skutek, np. wniesienia odwołania i rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Z powyższego wynika, że decyzją określoną w art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami (o treści obowiązującej przed 23 sierpnia 2017 r.) jest decyzja organu pierwszej instancji niezależnie od tego, czy decyzja ta, w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie trzech lat, stała się ostateczna i niezależnie od tego, czy to ta decyzja stała się ostateczna. W omawianym art. 145 ust. 2 ustawodawca wyznaczył bowiem termin na wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nie określając, czy decyzja ta stanie się w tym terminie ostateczna, czy też decyzją ostateczną w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej będzie dopiero decyzja organu odwoławczego. Omawiany termin nie dotyczy więc wydania decyzji przez organ odwoławczy, który przy rozpatrywaniu odwołania – w zależności od dokonanych ustaleń i ocen - może wydać każde z rozstrzygnięć określonych w art. 138 Kpa, w tym rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, co spowoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji i wydania kolejnej decyzji. Treść omawianego przepisu nie wskazuje, aby organ odwoławczy był ograniczony w sposobie rozstrzygnięcia odwołania ze skutkiem niedopuszczalności ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji. W art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami (o treści obowiązującej przed 23 sierpnia 2017 r.) ustawodawca określił zatem jedynie okoliczność faktyczną wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, nie precyzując skutków prawnych określonego w tym przepisie terminu dla dopuszczalności wydania decyzji przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 2016 r., będąca decyzją organu pierwszej instancji, wydana została przed upływem terminu trzech lat określonego w art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami - o treści obowiązującej przed 23 sierpnia 2017 r. Z akt sprawy wynika bowiem – co nie jest kwestionowane – że stworzenie warunków do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej nastąpiło [...] stycznia 2014 r. W ten sposób został spełniony ustawowy warunek dopuszczalności wydania tej decyzji w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, dlatego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że postępowanie administracyjne o ustalenie opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Postępowanie to mogło się bowiem toczyć, skoro określony przez ustawodawcę warunek samego wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w terminie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej został spełniony, a następnie organ odwoławczy mógłby skorzystać ze swojego ustawowego uprawnienia do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.