III SA/Po 566/19

Dnia 8 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 oddala skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Dyrektor ARiMR") decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. K. (dalej: "strona") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z/s w [...] (dalej: "Kierownik ARiMR") z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] czerwca 2016 r. strona wystąpiła o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. W dniu [...] czerwca 2016 r. do Kierownika ARiMR wpłynął wniosek transferowy. We wnioskach strona ubiegała się przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na realizację pakietu 4 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami NATURA 2000 w wariancie 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 41,00 ha, a także pakietu 8 – ochrona gleb i wód w wariancie 8.2.1 – międzyplon ozimy na powierzchni 4,38 ha. W gospodarstwie rolnym strony w roku 2016 zaplanowano czynności kontrolne w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Pismem z [...] października 2016 r. poinformowano stronę o planowanej kontroli, która odbędzie się [...] listopada 2016 r. Dnia [...] listopada 2016 r. J. K., pełnomocnik strony, poinformował organ wykonujący kontrolę o przebywaniu na zwolnieniu lekarskim do [...] listopada 2016 r. Pismem z [...] listopada 2016 r. strona została poinformowana o kolejnej próbie wykonania czynności kontrolnych zaplanowanych na [...] listopada 2016 r. J. K. [...] listopada 2016 r. przesłał zwolnienie chorobowe obejmujące okres od [...] listopada do [...] grudnia 2016 r. W dniu [...] listopada 2016 r. podjęto decyzję o rozpoczęciu kontroli działek rolnych w zakresie nie wymagającym obecności rolnika. Następnie [...] grudnia 2016 r. strona została ponownie poinformowana o planowanej kontroli [...] grudnia 2016 r. W każdym zawiadomieniu o planowanej kontroli organ informował stronę o wymaganej obecności wnioskodawcy lub pełnomocnika w celu umożliwienia wstępu na teren gospodarstwa oraz udostępnienia dokumentów. Natomiast w trzecim zawiadomieniu strona została poinformowana, że ze względu na długotrwałe zwolnienie lekarskie pełnomocnika gospodarstwa jest proszona o osobisty udział w kontroli lub wyznaczenie innego pełnomocnika/ osoby reprezentującej w celu dokończenia czynności kontrolnych w gospodarstwie. W odpowiedzi na powyższe strona przesłała zwolnienie lekarskie własne obejmujące okres od [...] listopada do [...] grudnia 2016 r. O godz. 8:00 w dniu [...] grudnia 2016 r. podjęto próbę dokończenia kontroli, jednak nie zastano ani beneficjenta, ani żadnego z domowników. Podjęto kilkukrotną próbę kontraktu telefonicznego. O godz. 10:00 zakończono wykonywanie czynności kontrolnych i sporządzono raport, w którym zastosowano kod nieprawidłowości GR2, stosownie do którego rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Kierownik ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor ARiMR, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, że beneficjent uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych. Zostały podjęte trzy próby, o każdym terminie strona była informowana listownie. Strona na dwie informacje udzieliła wyjaśnień, że ze względu na chorobę pełnomocnika termin kontroli nie jest do zaakceptowania. Do pism dołączono zwolnienie lekarskie J. K.. W odpowiedzi na trzecie zawiadomienie J. K. znów poinformował o chorobie pełnomocnika, jednak zwolnienie przedłożył jedynie dla strony. Organ właściwy do wykonania kontroli, nie będąc w posiadaniu dowodu potwierdzającego niemożność uczestnictwa w kontroli J. K., w dniu na który została ona wyznaczona zjawił się na miejscu, jednak nie zastał ani pełnomocnika, ani innej wyznaczonej osoby. Dyrektor ARiMR podniósł, że występując z wnioskiem strona zobowiązuje się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa, a także do okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Wnioskodawca zobowiązuje się zatem do dochowania należytej staranności i wszelkich czynności celem umożliwienia kontroli. W sprawie pomimo podejmowania wielokrotnych prób wykonania czynności kontrolnych i informowania strony o jej obowiązkach, strona uniemożliwiła przeprowadzenie czynności kontrolnych, co skutkowało odmową przyznania płatności (art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, s. 549 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1306/2013"). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podniosła że kod GR2 został zastosowany pochopnie i niezgodnie z przepisami prawa. Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] września 2018 r., nr [...], nie narusza ani przepisów postępowania, ani prawa materialnego w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Istota sporu do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy organ ARiMR prawidłowo odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2016, stwierdzając, że uniemożliwił on przeprowadzenie kontroli. W skierowanej do tut. Sądu skardze strona podnosi, że zastosowanie w tym względzie kodu GR2 było przedwczesne. Z twierdzeniem skarżącego nie sposób się zgodzić. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Państwa członkowskie, zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. System kontroli, co wynika z art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013, ustanowiony przez państwa członkowie obejmuje przy tym systematyczne kontrole administracyjne wszystkim wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. W przypadku kontroli na miejscu, stosownie do art. 59 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, właściwy organ określa próbę kontrolną z całej populacji wnioskodawców, składającą się w stosownych przypadkach z części losowej w celu otrzymania reprezentatywnego wskaźnika błędu oraz części wybranej na podstawie analizy ryzyka, tak aby zidentyfikować obszary, gdzie występuje największe ryzyko błędów. W prawodawstwie krajowym przewidziano, że czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu, zwane dalej: "czynnościami kontrolnymi", są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego (art. 31 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej: "u.w.r.o.w."). Osoby wykonujące czynności kontrole mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc lub pomoc techniczna; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 5) pobierania próbek do badań (art. 31 ust. 4 u.w.r.o.w.). Podmiot kontrolowany zobowiązany jest do zapewnienia kontrolującym warunków i środków technicznych niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli (por. § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1493). W przypadku gdy podmiot ten nie będzie się zgadzał z ustaleniami zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport (art. 31 ust. 8 u.w.r.o.w.). Wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu", jakie zostało użyte w art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013, w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, było przedmiotem zainteresowania Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09 (dostępny na stronie internetowej: http://curia.europa.eu). Trybunał wyjaśnił, że wyrażenie to stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, którego znaczenie i zakres powinny być identyczne we wszystkich państwach członkowskich. Wyrażenie to, jak wskazał Trybunał, podlega jednolitej wykładni w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Jak wynika z obowiązującego art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 wyjątkiem – pozwalającym na odstąpienie od zastosowania tego przepisu, pomimo wystąpienia okoliczności wskazujących na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu – są przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Do celów finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej, o czym stanowi art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: a) śmierć beneficjenta; b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym; d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub części tego inwentarza lub upraw; f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. Dyrektor ARiMR prawidłowo uznał, w niespornych okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu i nie zaszły okoliczności świadczące o przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, co stosownie do art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 oznaczało konieczność odmowy przyznania płatności. Zauważyć trzeba, że skarżący ubiegając się o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2016 wytypowany został – w oparciu o analizę ryzyka – do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Kontrola ta miała na celu weryfikację, czy zostały spełnione wszystkie warunki kwalifikowalności do płatności rolnośrodowiskowych, o które wystąpił skarżący (por. art. 24 ust. 1 lit. a i lit. b rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, Dz. Urz. UE Seria L z 2014 r. Nr 227, s. 69 ze zm.). Pomimo trzykrotnej próby jej przeprowadzenia przez organ ARiMR ([...] listopada, [...] listopada i [...] grudnia 2016 r.) okazała się ona niemożliwa. W odpowiedzi na dwa pierwsze zawiadomienia przedstawiono zwolnienia lekarskie pełnomocnika skarżącego J. K.. Przy trzeciej próbie przedstawione zostało zwolnienie lekarskie samego skarżącego, jednak już nie jego pełnomocnika J. K.. Nie dysponując tym zwolnieniem na dzień, w którym zaplanowano kontrolę ([...] grudnia 2016 r.), organ ARiMR podjął próbę jej przeprowadzenia. nie zastając jednak w gospodarstwie rolnym nikogo kto by mu to umożliwił. Nieskuteczne okazały się kilkukrotne próby kontaktu telefonicznego. Podkreślenia przy tym wymaga, że w każdym zawiadomieniu o planowanej kontroli organ informował skarżącego o wymaganej obecności jego lub jego pełnomocnika celem umożliwienia wstępu na teren gospodarstwa i udostępnienia dokumentów. W trzecim zawiadomieniu skarżący został poinformowany, że ze względu na długotrwałe zwolnienie lekarskie pełnomocnika jest on proszony o osobisty udział w kontroli lub wyznaczenie innego pełnomocnika/ osoby reprezentującej w celu dokończenia czynności kontrolnych w gospodarstwie. Skarżący nie zastosował się do tych informacji. Zastosowanie w powyższych okolicznościach art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 nie budzi wątpliwości. Skarżący w realiach kontrolowanej sprawy nie wykazał się należytą starannością celem umożliwienia przeprowadzenia kontroli. Pomimo trzykrotnych, podejmowanych przez organ ARiMR prób, a nawet pomimo informacji wskazującej na możliwe rozwiązanie wobec powtarzającej się choroby pełnomocnika skarżącego, skarżący nie podjął jakichkolwiek działań, które zmierzałyby do tego, aby przeprowadzenie kontroli okazało się możliwe. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalono skargę.