II OSK 2878/19

Dnia 9 października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 124/19 w sprawie ze sprzeciwu B. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 124/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw skarżącej na zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) z wewnętrznymi instalacjami, z wewnętrznym układem komunikacji, w ramach pięciu etapów inwestycji. Organ I instancji przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie narusza prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]). Odwołanie od ww. decyzji wniosła K. G.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem inwestycji jest budowa 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych. Oznacza to, że pod względem funkcji przedmiotowa inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, który dla przedmiotowego terenu o symbolu MN2 przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zakazem wznoszenia budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej. Jednak w odniesieniu do ustalonego w planie miejscowym wskaźnika intensywności zabudowy, który na terenie MN2 nie może być większy niż 0,5 (§ 11 ust. 5 pkt 3 planu miejscowego), w ocenie Wojewody, projektant nieprawidłowo obliczył wskaźnik intensywności zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż w swoich obliczeniach pominął powierzchnią całkowitą kondygnacji poddaszy w czterech budynkach. Z uwagi na to, że obliczony przez projektanta ww. wskaźnik wynosi 0,49, dodanie pominiętych powierzchni całkowitych poddaszy spowoduje przekroczenie dopuszczalnej planem wartości (0,5) tego wskaźnika. Wojewoda nie doszukał się ponadto niezgodności przedmiotowej inwestycji z normami techniczno-budowlanymi w zakresie projektowanego posadowienia inwestycji względem granicy z sąsiednimi działkami; zaś po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego może zaistnieć konieczność dostosowania projektowanych budynków do zmienionego przebiegu tej granicy, w celu zachowania wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Wojewody, Prezydent w trakcie prowadzonego postępowania nie sprawdził prawidłowo przedłożonych dowodów. Nie sprawdził wykonanych przez projektanta obliczeń wskaźnika intensywności zabudowy, znajdujących się w projekcie budowlanym i tym samym brak sprawdzenia zgodności tego projektu z zapisami planu - stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 ust. 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowa inwestycja powoduje ograniczenia w ewentualnej przyszłej zabudowie sąsiedniej działki nr [...]. Dlatego jej właściciela wadliwie nie dopuszczono do udziału w sprawie. Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany nie spełnia wymagań o jakich mowa w § 6 ust. 1 i 4 oraz § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Powyższe świadczy o tym, że organ I instancji nie dokonał rzetelnego sprawdzenia projektu budowlanego i w postanowieniu z [...] lutego 2018 r. (zmienionym postanowieniem z [...] marca 2018 r.) nie nałożył na inwestora obowiązku korekty wszystkich wykazanych w niniejszej decyzji niezgodności tego projektu z przepisami prawa, sprawdził w sposób prawidłowy projektu budowlanego – czym naruszono art. 35 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła skarżąca zarzucając błędne uchylenie zaskarżonej decyzji podczas gdy inwestor przedłożył projekt budowlany niezgodny z warunkami zabudowy, dlatego organy administracji powinny wniosek inwestora oddalić, a nie uchylać do dalszego procedowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 124/19, oddalając sprzeciw, wskazał na istotę postępowania przed sądem administracyjny w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasatoryjną (art. 138 § 2 K.p.a.). Mając to na względzie Sąd w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia wydanej przez organ I instancji decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wobec czego zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Sądu konieczność wydania decyzji kasatoryjnej była uzasadniona wskazanymi przez Wojewodę nieprawidłowościami w zakresie ustalenia kręgu stron, wskaźnika intensywności zabudowy oraz zakresu i formy projektu budowlanego. Organ I instancji ponieważ nie dostrzegł w tym zakresie nieprawidłowości, w konsekwencji w postanowieniu z [...] lutego 2018 r. nie nałożył na inwestora obowiązku korekty wszystkich wykazanych w niniejszej decyzji niezgodności tego projektu z przepisami prawa. Ponieważ sam projekt budowany i jego załączniki stanowią najbardziej istotny dla organu materiał dowodowy, to w sytuacji gdy opracowanie to zawiera niespójności, wady czy rozbieżności z innymi dokumentami albo też nie odnosi się do kluczowych z punktu widzenia innych przepisów zagadnień typu jednolitość konstrukcji czy dostępu do światła słonecznego trzeba owe braki oceniać w świetle art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew jednak argumentacji podniesionej w sprzeciwie stwierdzone przez organ odwoławczy braki i rozbieżności w materiale dowodowym nie były możliwe do usunięcia w trybie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowania dowodowego w kwestii braków i niejasności w projekcie budowlanym, a ponadto nie mógł sanować nieścisłości w ustalaniu kręgu stron postępowania. Są to okoliczności tak istotne w sprawie, że determinują wybór właściwego trybu postępowania, a w konsekwencji podstawę materialnoprawną i treść rozstrzygnięcia. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania nie pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ organ odwoławczy musiałby w istocie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności mogącej mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co w rezultacie mogłoby skutkować pozbawieniem wszystkich stron niniejszej sprawy prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwie odrębne instancje. W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie zatem wykazał, że braki postępowania dowodowego są na tyle istotne (jako odnoszące się do zasadniczych kwestii, iż wykraczały poza jego uprawnienia w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego wynikające z art. 136 § 1 K.p.a.), iż wydanie decyzji merytorycznej przez ten organ nie było możliwe. Oznacza to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., wynika również jakie okoliczności należy wyjaśnić w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania . Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Sąd, że niezasadne były zarzuty sprzeciwu w zakresie, w którym zarzucono organowi II instancji, iż nie dopełnił obowiązku samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia w oparciu o tak ustalony stan faktyczny przez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenta, gdy zarzut ten był zasadnym, a jego uwzględnienie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Ma rację Sąd I instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ujawnione w postępowaniu odwoławczym nieprawidłowości stanowią bowiem podstawę do stwierdzenia, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie. Wydając pozwolenie na budowę i zatwierdzając projekt budowlany organ ten pominął, że w sprawie ustalenia wymaga krąg stron postępowania, a przede wszystkim projekt budowlany jest niezgodny z planem miejscowym w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy oraz nie spełnia wszystkich wymogów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Po pierwsze, co do zasady każdorazowe błędne ustalenie kręgu stron postępowania wymaga powtórzenia postępowania przez organ I instancji celem zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Po drugie, w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę samo ujawnienie niezgodności z prawem nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania odmowy udzielenia pozwolenia na budowę – czego domaga się skarżąca w niniejszej sprawie. W sytuacji ujawnienia stwierdzonych nieprawidłowości organ architektoniczno-budowlany w pierwszej kolejności obowiązany jest na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwać inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wynika z tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Aktualnie nie można bowiem wykluczyć, że po poprawieniu projektu budowlanego inwestor uzyska pozwolenie na budowę. Z tego względu akcentowana na obecnym etapie postępowania przez skarżącą niezgodność inwestycji z planem miejscowym nie mogła być przesądzająca dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, jak i uznania zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Po trzecie, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ odwoławczy dokonał samodzielnie ustaleń w sprawie, wskazując na stwierdzone nieprawidłowości. Jednak z uwagi na wymagany do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego nie mógł na etapie postępowania odwoławczego uchylić decyzji Prezydenta i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, o czym już wyżej była mowa. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.