II SA/Wr 22/18

Dnia 11 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 21) po uchyleniu decyzji pierwszej instancji, nakazał skarżącym usunięcie z oznaczonej działki zgromadzonych odpadów o kodach 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadów materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06) oraz 17 02 01 (drewno), ustalił termin wykonania tego obowiązku i wskazał, że wymienione odpady powinny zostać zagospodarowane zgodnie z ustawą o odpadach, transportem samochodowym i przekazane podmiotom uprawnionym do ich odzysku lub unieszkodliwienia. W uzasadnieniu podał, że pierwsza instancja nakazała skarżącym usunięcie odpadów o kodzie 17 01 07. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zgłosili uchybienia procesowe pierwszej instancji polegające na ustaleniu, że na ich działce składowane są podkłady kolejowe, nieokreśleniu miejsca nieprzeznaczonego na składowanie lub magazynowanie odpadów, nieokreśleniu sposobu usunięcia odpadów, niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej nakazu i oznaczenie odpadów oraz niezałatwieniu sprawy w terminach ustawowych. Kolejno organ zacytował przepisy art. 26 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Następnie przedstawił ocenę, że nawiezione na działkę stanowiącą przedmiot współwłasności skarżących przedmioty lub substancje w postaci betonu, gruzu ceglanego, materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia oraz drewna są odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. O tym co jest odpadem przesądza ustawa oraz rozporządzenie MŚ z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923). Wymienia ono drewno oznaczone kodem 17 02 01 oraz różnego rodzaju gruz, w tym zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadów materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, oznaczone kodem 17 01 07. Skarżący nie byli uprawnieni do wykorzystywania tych odpadów wobec niespełnienia wymogów rozporządzenia MŚ z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub j.o. niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93). Skarżący sami przyznali, że wymienione odpady nie miały posłużyć do utwardzenia powierzchni, budowy fundamentów lub jako podsypka pod posadzki. Posłużyły one bowiem do niwelacji terenu jako nierozkruszony odpad. Jak ustalono odpady zostały nawiezione na teren działki za zgodą skarżących. Stali się posiadaczami odpadów, zaś domniemania tego zawartego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy skarżący nie próbowali obalić. Skarżący nie uzyskali uprzednio zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Ich działka nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Organ wspomniał o jakimś piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., skierowanym do organu niewłaściwego (był nim starosta). Organ wyeliminował błędy w sformułowaniu nakazu popełnione w pierwszej instancji. Wzmianka o składowaniu podkładów kolejowych stanowiła błąd pisarski, który uległ sprostowaniu. Niezałatwienie sprawy w terminie nie miało wpływu na wynik sprawy. Decyzja organu zawiera elementy postulowane w odwołaniu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu, że na ich działce zostały zgromadzone zmieszane odpady, podczas gdy ustalenia pierwszej instancji były wadliwe, zaś organ nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego. W przypadku dokonania oceny tego zarzutu jako bezzasadnego skarżący z ostrożności procesowej zarzucili ponadto naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a przez dowolne ustalenie, że skarżący nie spełnili wymogów rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r., gdyż gruz miał służyć do utwardzenia powierzchni zgodnie z protokołem oględzin z dnia [...] kwietnia 2017 r., a dalej naruszenie art. 107 k.p.c. przez nieumiejętne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i nieprzedstawienie ustaleń faktycznych uzasadniających stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionowali zasadność sprostowania decyzji pierwszej instancji przez wyeliminowanie ustalenia o zgromadzeniu odpadów w postaci podkładów kolejowych, co nie stanowiło omyłki oczywistej (art. 113 § 1 k.p.a.). Odzyskiwania odpadów na potrzeby własne nie należy utożsamiać z instytucją zbierania i przetwarzania odpadów (art. 41 ustawy). Wbrew ocenie organu skarżący twierdzili właśnie, że nawieziony gruz ma służyć do utwardzenia terenu w procesie odzysku R 5. Działka skarżących nie jest objęta planem miejscowym. Niezgodna z treścią odwołania była wzmianka o piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty procesowe skargi były w przeważającej części uzasadnione, jednak wskazane uchybienia procesowe organu nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Należy z ubolewaniem stwierdzić, że organ nie potrafił uzasadnić rozstrzygnięcia w sposób odpowiadający wymaganiom art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Pisząc uzasadnienie organ musi założyć, że czytelnik nie zna i nie musi znać materiału procesowego sprawy. Wszystkie ustalenia faktyczne i oceny uzasadniające rozstrzygnięcie muszą więc zostać zawarte w uzasadnieniu. Uzasadnienie ma posiadać wyodrębnione części, to jest najpierw przedstawienie okoliczności faktycznych, które zostały uznane przez organ za prawdziwe (wykazane, udowodnione) i stanowią wersję organu tego, co się wydarzyło. Wyodrębnienie to może polegać na podaniu, że "organ ustalił następujący stan faktyczny". W treści ustaleń lub po ich zakończeniu organ musi przedstawić dowody (lub inne procesowe środki ustalenia faktów), z których dane ustalenie lub ustalenia wynikają. Następnie, o ile materiał procesowy sprawy zawiera również ustalenia odmienne od przyjętych przez organ za prawdziwe, należy wskazać, dlaczego tym ustaleniom lub dowodom organ odmówił mocy dowodowej i wiarygodności (art. 80 k.p.a.). Poczynione przez siebie ustalenia organ następnie powinien powiązać z przepisami prawnymi, dokonać ich wykładni i wytłumaczyć dlaczego ich stosowanie wymagało określonego rozstrzygnięcia. Organ powinien jeszcze w sposób zwięzły i syntetyczny omówić stanowiska stron, ich twierdzenia i zarzuty, ewentualnie wytłumaczyć nieuwzględnienie ich wniosków dowodowych i innych wniosków procesowych. Niekiedy będą niezbędne inne jeszcze elementy służące omówieniu wszelkich istotnych zagadnień prawnych i kwestii procesowych, aby dać pełny obraz stanu sprawy. Oczywiście zbędne jest przedstawienie szczegółowo chronologii wydarzeń procesowych nie mających dla uzasadnienia decyzji istotnego znaczenia (tutaj piszący uzasadnienie posiłkuje się następującym kryterium – czy kolejne zdanie pisanego uzasadnienia służy wyjaśnieniu treści rozstrzygnięcia, jeżeli tak, to je umieszczam, jeżeli nie, to je pomijam). Argumenty za trafnością decyzji powinny być wystarczające i konkretne, nie ma potrzeby rozwlekłego pisania o kwestiach niemających konkretnie znaczenia dla rozstrzygnięcia lub mnożenia argumentów ponad potrzebę. Na usprawiedliwienie organu Sąd stwierdza, że w swojej praktyce orzeczniczej nigdy nie czytał w pełni prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jakiejkolwiek decyzji, chociaż niekiedy były zbliżone do wzorca ustawowego. Brak zrozumienia lub umiejętności stosowania wskazanych na wstępie przepisów procesowych jest więc w administracji powszechny. Tym niemniej jak wiadomo sądy administracyjne nie uchylają z tego powodu wszystkich zaskarżonych decyzji, lecz niekiedy uwzględniają istnienie w materiale procesowym sprawy podstaw do określonego jej rozstrzygnięcia, jeżeli nawet organ nie umiał ich wskazać. W nin. sprawie zachodzi taki właśnie przypadek. Po wszczęciu z urzędu postępowania "w przedmiocie ustalenia nielegalnego gromadzenia odpadów" organ pierwszej instancji najpierw przesłuchał oboje skarżących jako właścicieli działki. Skarżący przyznał, że na działkę nieznana mu osoba nawozi gruz. Do akt dołączono notatkę służbową z 2009 r. sporządzoną przez urzędników gminnych o zalewaniu tej i okolicznych działek, co zabagnia teren. W tym stanie sprawy wydano w pierwszej instancji decyzję z dnia [...].01.2017 r. nakazującą skarżącym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach usunięcie odpadów z działki. W decyzji kasacyjnej organ wytknął nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, nieustalenie rodzaju odpadów oraz naruszenie art. 79 i art. 107 § 3 k.p.a. W toku ponownego rozpatrzenia przeprowadzono dowód z oględzin i dołączono dokumentację zdjęciową. Ustalono gromadzenie na działce skarżących płyt chodnikowych, odłamków cegieł, desek, gruzu budowlanego, kamionki. Według skarżącego gruz służy do podniesienia terenu działki i jego utwardzenia, gdyż teren jest podmokły. Na fotografiach widać nawieziony na działkę gruz zmieszany z ziemią. Skarżący oświadczyli, że nie posiadają zezwolenia na zbieranie odpadów i ich przetwarzanie. W pierwszej instancji po raz kolejny nakazano skarżącym usunięcie odpadów, oznaczając tym razem ich kody 17 01 07 i 17 02 01, czyli zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadów materiałów ceramicznych oraz drewno. W uzasadnieniu decyzji podano, że odpady stanowią podkłady kolejowe. Omyłka ta została sprostowana na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., zaś organ nie uwzględnił zażalenia od tego postanowienia. Akta sprawy nie zawierają pisma z dnia [...] grudnia 2011 r., o którym pisze organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera jeszcze inne oczywiste omyłki (błędne oznaczenie organu pierwszej instancji, przeinaczenie nazwiska skarżących w uzasadnieniu). Nie ulega przy tym wątpliwości, że adresatami decyzji są skarżący oraz jaką decyzję ta decyzja zmienia. Z uwagi na oddalenie skargi nie było podstaw do dokonania oceny poprzez art. 135 p.p.s.a. postanowienia prostującego, które nie zostało zaskarżone do sądu. W nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie naruszało ono prawa. Z materiału procesowego sprawy i treści decyzji pierwszej instancji wynikało, że w postępowaniu nie ustalono składowania na działce skarżących podkładów kolejowych. Wzmianka w uzasadnieniu o tych podkładach stanowiła więc oczywistą omyłkę. Mieli rację skarżący, że w sprawie wymagały omówienia zagadnienia prawne powstające na tle art. 3 ust. 1 pkt 5, 14, 19, 21 i 34, art. 23, art. 25 ust. 3, art. 26 ust. 1, 2 i 6, art. 27 ust. 4, 8, 9 i 10 w nawiązaniu do rozporządzeń wykonawczych w Dz. U. z 2014 r., poz. 1923, z 2015 r., poz. 796 i z 2016 r., poz. 93, art. 33 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21). Wymaga jednak jedynie wzmianki, że skarżący byli niewątpliwie posiadaczami odpadów o kodach 17 01 07 i 17 02 01, które przechowywali na własnej działce nie posiadając wymaganych ustawowo zezwoleń, o ile byłyby wymagane. Skarżący odmówili ujawnienia źródła pochodzenia i osoby dostawcy odpadów, co dla ich ewentualnej odpowiedzialności nie miało znaczenia (por. komentarz W. Radeckiego przy art. 26 ustawy część 5). Z uwagi na brak zezwoleń na gospodarowanie odpadami, dla stosowania art. 26 ust. 2 ustawy wymagało rozważenia, czy skarżący jako posiadacze odpadów prowadzą proces odzysku określony w rozporządzeniu MŚ z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796). W nin. sprawie byłby to proces odzysku oznaczony w załączniku nr 1 do ustawy symbolem R 5, obejmujący wykorzystanie odpadów do utwardzenia terenu. W przeciwnym wypadku odpady byłyby magazynowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym (art. 26 ust. 1 ustawy). Wskazany dozwolony proces odzysku precyzuje ponadto rozporządzenie MŚ z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub j.o. niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93), w którym wskazuje się m.in. odpad o kodzie 17 01 07 wykorzystywany do utwardzenia powierzchni. Kwestie prawne związane z utwardzeniem terenu mają charakter złożony. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) wymienia w art. 29 ust. 2, w katalogu robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w punkcie 5 "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych". Działka skarżących niewątpliwie nie jest działką budowlaną (to grunt rolny), zatem utwardzenie jej powierzchni wymagałoby pozwolenia na budowę. W przypadku utwardzenia terenu nie jest ponadto jasne, czy oznacza ono same roboty budowlane, czy raczej ich rezultat w postaci budowli (lub urządzenia budowlanego), co wynika z orzecznictwa sądowego przytoczonego przez M. Koralewskiego "utwardzenie terenu – roboty budowlane czy budowla" linia orzecznicza ABC w Lex. W ocenie Sądu utwardzenie należy odróżnić od wyrównania lub podniesienia terenu, a także nawiezienia gruzu w celu osuszania terenu. Byłyby to roboty ziemne nie polegające na utwardzeniu terenu. W każdym razie nie sposób uznać, aby samo nawiezienie gruzu na grunt stanowiło wykonanie robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni (patrz rozważania w wyroku II SA/Po 555/13 oraz wyrok II OSK 1283/11). Nie ma powodu, aby pojęciu "utwardzenia terenu" w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy o odpadach, nadawać znaczenie autonomiczne i odbiegające od określenia w ustawie – Prawo budowlane (por. jeszcze M. Spiżewska linia orzecznicza ABC w Lex przy art. 29 ust. 2 część 3). O ile nie miała decydującego znaczenia ocena legalności nawiezienia gruzu z punktu widzenia prawa budowlanego, to nawiezienie to niewątpliwie nie stanowiło utwardzenia terenu. Stanowiło ono natomiast magazynowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, co zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach uzasadniało wydanie nakazu ich usunięcia. Jak zaznaczono, nieumiejętność uzasadnienia jedynie trafnego rozstrzygnięcia, nie uzasadniała uchylenia decyzji. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.