I OSK 143/20

Dnia 10 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 495/19 w sprawie ze skargi Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wyrokiem z dnia 9 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 495/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – po rozpoznaniu skargi Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] – uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy oraz związane z nim oceny prawne: Wnioskiem z dnia 18 lutego 2019 r. Parafia Katolicka [...] w [...] wystąpiła do Wójta Gminy [...] o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr ewid. [...], o powierzchni [...] ha., zgodnie z dołączonym wstępnym szkicem podziału. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że nieruchomość przeznaczona do podziału została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 4 listopada 2016 r. nr XIX/141/2016 (opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 25 listopada 2016 r., poz. 4967). W w/w planie przedmiotowa nieruchomość położona była na: terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej o symbolu 1MU, terenach dróg publicznych klasy głównej o symbolu 1KDG oraz terenach dróg publicznych klasy dojazdowej o symbolu 21KDD. Pozytywnie opiniując zawnioskowany podział (postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]), Wójt Gminy [...] przyjął, że organ wskazał następnie, że obsługa komunikacyjna projektowanych działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nastąpi z drogi publicznej poprzez drogę dojazdową - ul. [...] (działka nr [...]) i projektowaną działkę nr [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zgłaszając w nim szereg zastrzeżeń. Podnoszono, że projektowana działka numer [...] ma zostać wydzielona z przeznaczeniem pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], który stanowiła działka nr [...], będąca własnością Województwa [...], mimo iż nie przylegała do tego pasa. Pomiędzy działkami: nr [...] (pas drogowy) a nr [...] (projektowana działka) znajduje się bowiem działka nr [...], stanowiąca własność Gminy [...]. Ponadto twierdzono, iż ze wstępnego szkicu projektu podziału działki nr [...] wynikało, że pod drogę mają zostać wydzielone działki nr [...] i [...], natomiast postanowienie opiniujące nie zawierało żadnych w tym zakresie treści. Brak było również na szkicu informacji pod jakiej kategorii drogę (główną czy dojazdową) zostały wydzielone działki nr [...] i [...]. Jeśli zaś uznać, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną klasy głównej, to nie będzie mogła jednocześnie pełnić funkcji drogi wewnętrznej dla 8 działek budowlanych poprzez którą uzyskają one dostęp do drogi dojazdowej (ul. [...] o nr dz. [...]), która ma dostęp do drogi publicznej. Przez zapewnienie projektowanym do wydzielenia działkom dostępu do progi publicznej należy bowiem rozumieć – jak twierdził żalący się - taki stan, w którym po dokonaniu podziału i przeniesieniu własności wydzielonych działek gruntu, nowi ich właściciele będą mieli zapewniony niezależny dostęp do tych działek z drogi publicznej. Przy czym wydzielone działki gruntu powinny nie tylko formalnie przylegać do tego rodzaju drogi, ale dostęp ten musi być również w sensie praktycznym możliwy. W rezultacie – w ocenie żalącego się - dokonanie podziału zgodnie z przedmiotowym postanowieniem powodowało niemożność uzgodnienia zjazdów z wydzielonych działek od numeru [...] do [...] na drogę wojewódzką, gdyż zjazdy przebiegałyby przez działki stanowiące własność dwóch właścicieli nieruchomości: Województwa [...] i Gminy [...]. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...]. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Województwo [...] - Zarząd Dróg Województwa [...] wniosło o uchylenie w/w postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając organowi naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadmieniając jednocześnie, że - zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 w/w ustawy - działki gruntu, wydzielone pod drogi wojewódzkie z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą - z mocy prawa - na własność województwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z treści kontrolowanego rozstrzygnięcia nie wynikało, aby kwestia przymiotu strony, w odniesieniu do podmiotu wnoszącego zażalenie, była przedmiotem badania organu, gdyż brak było jakichkolwiek ustaleń czy dokumentów na tę okoliczność. Zgodnie zaś z treścią art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości, jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Po myśli zaś art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie, zażalenie przysługuje stronie tegoż postępowania. Organ natomiast nie wyjaśnił, jak twierdził Sąd Wojewódzki, czy skarżący był właścicielem nieruchomości sąsiedniej (sąsiednich) oraz czy opiniowany a kwestionowany podział ingerował (ewentualnie w jaki sposób) w jego prawo własności. Powyższe nie wynikało również z treści skargi, która - w istocie rzeczy - zawierała zarzuty analogiczne do tych, które podniesiono w zażaleniu. W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jakim charakterze skarżący - Województwo [...] -Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zainicjował postępowanie zażaleniowe, czy jako organ, do którego kompetencji należy uzgadnianie przyszłych zjazdów (co kwestionował w odwołaniu, a następnie w skardze), czy też ewentualnie jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, którego praw kwestionowany podział może dotykać, uznając a priori, że jest on stroną postępowania. Wskazana wadliwość, w ocenie Sądu, skutkować winna zatem wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia, jako że dostrzeżone uchybienia procesowe mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie jest jasne, czy w świetle powyższego przepisu skarżący posiada interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu administracyjnym jako jego strona, podczas gdy interes ten w sposób oczywisty wynika z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z pożn. zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w zw. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Nr XIX/141/2016 Rady Gminy [...] z dnia 4 listopada 2016 r. (publ. w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 25 listopada 2016 r. poz. 4967), powoływanego dalej jako "plan miejscowy", 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a." - poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek nieprawidłowego uznania, że jest ono dotknięte bliżej nieskonkretyzowanymi uchybieniami procesowymi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], i jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przedstawione wyżej zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (pkt 1) - w postaci błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z pożn. zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." i w zw. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 4 listopada 2016 r. nr XIX/141/2016 (publ. w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 25 listopada 2016 r. poz. 4967) powoływanego dalej jako "plan miejscowy" oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2), to jest: (cyt.) "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 §1 p.p.s.a.". Wyjaśnić przy tym należy, że wprawdzie w skardze kasacyjnej zarzut procesowy, dotyczący art. 141 p.p.s.a. był sprecyzowany w petitum skargi jako "art. 141 §1" p.p.s.a., tym niemniej zarzut ten został ponowiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z przytoczeniem pełnej jego treści a wynikało z niej, że skarżącemu kasacyjnie chodziło w tym wypadku niewątpliwie o art. 141 § 4 p.p.s.a., co Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną. Ostatecznie zatem rozpoznaniu podlegał zarzut procesowy oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a. a ponieważ był on ściśle powiązany z zarzutami materialnoprawnymi, uzasadniało to łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy miało prawidłowe ustalenie kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu podziałowym, dotyczącym nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr ewid. [...], o powierzchni [...] ha. Skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zgadzało się wprawdzie z Sądem Wojewódzkim, że postanowienie opiniujące podział nieruchomości, wydawane na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wydawane w interesie i na rzecz wnioskującego o ten podział, co przekłada się na ustalenie i określenie kręgu stron postępowania a więc właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania, a to z tego względu, że podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione, tym niemniej reguła ta nie znajdowała zastosowania w niniejszej sprawie. Legitymacja do udziału w przedmiotowym postępowaniu podmiotu składającego zażalenie wynikała bowiem w sposób oczywisty z art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z postanowieniami wyżej opisanego planu miejscowego. Stanowisko skarżącego organu o podziela także skład orzekający. Postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości, uregulowane w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., jak skądinąd słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 97 ust. 1 i 1a u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny a do wniosku dołącza się tytuł prawny do nieruchomości. Z powyższych regulacji prawnych wynika zatem tylko kto – co do zasady - może być wnioskodawcą w postępowaniu podziałowym. Nie oznacza to jednak, że w danym, konkretnym postępowaniu podziałowym inny podmiot niż wnioskodawca nie może nigdy wziąć udziału jako jego uczestnik (a więc również strona postępowania). Zgodnie bowiem z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że dotyczyła ona wstępnej fazy postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości bo jej przedmiotem było, utrzymane w mocy przez zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr ewid. [...], o powierzchni [...] ha., przedłożony przez Parafię Katolicką [...] w [...]. Z uzasadnienia zaś tego postanowienia wynikało, że objęta wnioskiem podziałowym nieruchomość została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 4 listopada 2016 r. nr XIX/141/2016 (opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 25 listopada 2016 r., poz. 4967). W w/w planie przedmiotowa nieruchomość położona zaś była na: terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej o symbolu 1MU, oraz na terenach dróg publicznych klasy głównej o symbolu 1KDG i terenach dróg publicznych klasy dojazdowej o symbolu 21KDD. Z projektu zawnioskowanego podziału wynikało zaś, że powstała w wyniku tego podziału działka nr [...] miała zostać wydzielona z przeznaczeniem pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], który stanowiła działka nr [...], będąca własnością Województwa [...]. Stosownie zaś do postanowień art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem, skoro w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości miało nastąpić wydzielenie działki, która z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział - z mocy prawa – jako przeznaczona pod drogę wojewódzką ma się stać własnością Województwa [...], to nie można było w takim przypadku odmówić temu Województwu prawa do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zapadła bowiem w nim decyzja bez wątpienia odnosić się będzie również do sytuacji prawnej Województwa. Skład orzekający pragnie w tym miejscu także wyjaśnić, że znane mu jest zarówno orzecznictwo, jak i poglądy doktryny, zwracające uwagę na wymóg by interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., był m. in. aktualny. W dacie zaś wydawania postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości, stanowi ona bez wątpienia nadal własność tylko wnioskodawcy. Tym niemniej, skoro to na skutek określonej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydana w tym postępowaniu (postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości) decyzja będzie – z mocy prawa – wywoływała również skutki prawne względem podmiotu trzeciego (w tym wypadku Województwa [...]) to - w realiach tego rodzaju sprawy - podmiot ten winien uzyskać prawo do udziału w postępowaniu. Tylko bowiem uczestnicząc jako strona w postępowaniu podziałowym (którego częścią jest postępowanie opiniujące) podmiot taki może mieć zapewniony wpływ na jego wynik a który – jak wyżej wspomniano – z mocy prawa będzie dotyczył także jego sytuacji prawnej. Z tego też powodu skład orzekający podzielił pogląd, który można wyprowadzić z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 345/08, LEX nr 529522), zapadłego w sprawie dotyczącej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a sprowadzającego się do stanowiska, iż skoro konsekwencją dokonania podziału nieruchomości, jest wydzielenie drogi, której własność (na skutek tego podziału) przejdzie z mocy prawa na rzecz odpowiednio: gminy, powiatu, czy województwa, a zatem skutkiem tego będzie konieczność wypłacenia dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, to – w okolicznościach takiej sprawy - przyjąć należy, że na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. odpowiednio: gmina, powiat, województwo ma własny interes do udziału w postępowaniu podziałowym. Zapadła w nim decyzja wywołuje bowiem skutki nie tylko dla uprawnionego do otrzymania odszkodowania (za wywłaszczoną w istocie w ten sposób nieruchomość), ale również dla wypłacającego odszkodowanie. W tej więc sytuacji, skład orzekający uznał, że wyrok Sądu Wojewódzkiego został wydany z obrazą art. 28 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. i w zw. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 4 listopada 2016 r. nr XIX/141/2016 oraz z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej zaś sprawie poza ogólnymi rozważaniami na temat interesu prawnego Województwa [...], Sąd I instancji nie wskazał zaś precyzyjnie ani konkretnej podstawy prawnej, z której miałby wynikać obowiązek zamieszczenia w zaskarżonym postanowieniu rozważań na temat interesu pranego strony postępowania, ani też na czym polegają dostrzeżone przez Sąd "uchybienia procesowe", których dostrzeżenie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien rozpoznać ją pod względem merytorycznym, w tym w szczególności odnieść się do zarzutów skargi. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 207§ 2 p.p.s.a., mając na uwadze, specyficzną sytuację, która w tym przypadku miała miejsce a polegała na tym, że uwzględnienie skargi kasacyjnej leżało także w interesie podmiotu, który wniósł skargę do Sądu Wojewódzkiego.