II SA/Rz 846/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], wydana w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") przyznał MC (dalej: "skarżącej") zasiłek dla opiekuna, w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką EC, bezterminowo od 1 lipca 2013 r., w wysokości 520 zł miesięcznie. W dniu 1 sierpnia 2017 r. skarżąca zwróciła się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i złożyła też oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna z dniem 1 sierpnia 2017 r. Decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] uchylił z dniem 1 sierpnia 2017 r. własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. o przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekuna. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad EC. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i orzekając co do istoty sprawy – odmówiło przyznania skarżącej prawa do tego świadczenia. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. II SA/Rz 219/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 sierpnia 2017 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", Wójt Gminy [....] uchylił z dniem 1 września 2018 r. własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 30 i art. 32 u.ś.r.: 1. uznał pobierany przez skarżącą w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. w kwocie 520 zł miesięcznie zasiłek dla opiekuna za świadczenie nienależnie pobrane; 2. orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. zasiłku dla opiekuna w łącznej wysokości 6 760 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie; 3. orzekł o potrąceniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna z kwoty przysługującego skarżącej od dnia 31 sierpnia 2018 r. świadczenia pielęgnacyjnego; 4. zobowiązał skarżącą do zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie w wysokości 263,07 zł na wskazany rachunek bankowy, nie później niż w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Wobec powyższego, skoro wolą skarżącej było pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego, przyznanego decyzją od dnia 31 sierpnia 2018 r., to zasiłek dla opiekuna pobrany przez skarżącą w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. uznać należało za świadczenie nienależnie pobrane. W konsekwencji, stosownie do art. 30 ust. 6 i ust. 8 u.ś.r., organ był zobligowany do potrącenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna z wypłacanego skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego oraz do zobowiązania skarżącej do zwrotu kwoty odsetek ustawowych. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji i podała, że po długotrwałym postępowaniu otrzymała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną matką, niemniej w jego toku została pozbawiona jakichkolwiek świadczeń na okres ponad sześciu miesięcy. Ponadto podniosła, że brak jest podstaw prawnych do orzeczenia zwrotu kwoty ustawowych odsetek. Przeciwnie to organ winien zapłacić jej odsetki za nieterminowo wypłacone świadczenie pielęgnacyjne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia wysokości podlegających zwrotowi odsetek ustawowych za opóźnienie w kwocie 263,07 zł i jednocześnie orzekając co do istoty sprawy, ustaliło wysokość tych odsetek na kwotę 243,63 zł. W ocenie organu odwoławczego słusznie wskazał organ I instancji, że w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do zasiłku dla opiekuna przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Skoro skarżąca wybrała świadczenie pielęgnacyjne, to kwoty wypłaconego jej zasiłku dla opiekuna za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. są świadczeniem nienależnie pobranym. Od tych kwoty naliczane są odsetki za opóźnienie od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Kolegium podało, że w tej sprawie dniem spłaty był dzień, w którym organ dokonał potrącenia tych kwot ze świadczenia pielęgnacyjnego, tj. 19 września 2018 r., a nie jak przyjął organ I instancji – 20 września 2018. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że świadczenia za sierpień, wrzesień i października 2017 r. zostały wypłacone jednym przelewem w dniu 27 listopada 2017 r., łącznie ze świadczeniem za listopad, wobec czego brak było podstaw do naliczania odsetek odpowiednio od 1 września 2017 r., 1 października 2017 r. i 1 listopada 2017 r. Odsetki należało bowiem w każdym z tych miesięcy policzyć od 1 grudnia 2017 r., co finalnie dało kwotę 243,63 zł. Organ odwoławczy zauważył, że Wójt nieprawidłowo (przedwcześnie) dokonał potrącenia kwoty z tytułu nienależnie pobranych zasiłków dla opiekuna, bowiem jak wynika z art. 30 ust. 6 u.ś.r., potrąceniu podlegają kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone decyzją ostateczną. Ponieważ w dniu potrącenia taka decyzja nie istniała, potrącenie uznać należało za nieprawidłowo. Kolegium uznało, że okoliczność ta jest korzystna dla strony w kwestii odsetek. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy podał, że opisywane postępowanie prowadzone jest w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych i w ramach tego postępowania nie można rozstrzygać o odsetkach związanych ze świadczeniem pielęgnacyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MC wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i zasądzenie wypłaty na jej rzecz odsetek ustawowych od zaległości w wypłacanym jej świadczeniu pielęgnacyjnym, względnie o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, że wystąpiła o zmianę zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne. Podała, że nigdy nie pobierała obydwu świadczeń naraz, a po przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego jego wysokość został potrącona o wypłaconą wcześniej kwotę zasiłku dla opiekuna. Zdaniem skarżącej, zobowiązanie jej do zwrotu ustawowych odsetek od zasiłku dla opiekuna, przy jednoczesnym braku tego rodzaju zobowiązania po stronie organu administracji w kwestii świadczenia pielęgnacyjnego, stanowi naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto na podstawie wniosku skarżącej, w którym domaga się ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, który pobierała od 1 lipca 2013 r. Okolicznością bezsporną jest, że matka skarżącej EC ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i określone wskazania do korzystania z pomocy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiła instytucja nienależenie pobranego świadczenia, co skutkowałaby zwrotem takiego świadczenia, czy tak jak w przypadku rozpoznawanej sprawy naliczeniem odsetek. Stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kwestia zasad stosowania powyższej instytucji w orzecznictwie sadów administracyjnych została ukształtowana jednolicie i nie budzi wątpliwości. W kwestii tej wypowiedział się WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 219/18 uwzględnił skargę skarżącej i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. W wyroku tym Sąd stwierdził, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna przyznanego na mocy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Ponadto Sąd stwierdził też, że dla rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest niezbędne uprzednia eliminacja z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna powinna nastąpić dopiero po ewentualnym rozpatrzeniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem zrzeczenia sie ustalonego już prawa do zasiłku dla opiekuna (por. też np. wyrok WSA w Łodzi z 3.09.2019 sygn. akt II SA/Łd 201/19 dostępny na str. cbosa). Taka klarowna sytuacja nie miała miejsca w stanie faktycznym sprawy, co wynika z materiału dowodowego, pomimo niebudzącej wątpliwości treści wniosku skarżącej i oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylił z dniem 1 sierpnia decyzję własną z [...]czerwca 2014 r. o przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekuna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia o uchyleniu prawa do zasiłku dla opiekuna. Podjęcie decyzji o stwierdzeniu nieważności powoduje przerwanie stanu w zakresie obowiązywania decyzji dotkniętej wadą nieważności. W wyniku uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność wadliwej decyzji przestają obowiązywać skutki prawne wywołane taką wadliwą decyzją. Powstaje stan prawny, taki jakby wadliwa decyzja nie istniała od samego początku. Ustawodawca dopuszcza możliwość akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji w przypadkach wymienionych w art. 158 § 2 K.p.a. Jeżeli w postępowaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie było wydawanych kilka decyzji administracyjnych, które zostały usunięte z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia ich nieważności, to należy dokonać prawidłowego ustalenia stanu prawnego sprawy i ocenić, jakie mają one znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. W zaskarżonej decyzji Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że kwoty wypłaconego zasiłku dla opiekuna za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. są świadczeniem nienależnie pobranym. Kolegium też podało, że dniem spłaty był dzień, w którym organ dokonał potrącenia tych kwot ze świadczenia pielęgnacyjnego to jest 19 września 2018 r., a nie jak przyjął organ I instancji 20 września 2018 r. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Kolegium podało art. 30 i art. 32 u.ś.r. Regulację świadczeń nienależnie pobranych zawiera art. 30 u.ś.r., który w ust. 2 pkt 1-5 wymienia przypadki nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organy zgodnie przyjęły, że zasiłek dla opiekuna za okres od 1 sierpnia 2017 do 31 sierpnia było świadczeniem nienależnie pobranym i rodził obowiązek uiszczenia przez skarżącą odsetek za nieterminowy zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie było okresu, w którym skarżąca równolegle pobierałby kwoty z tytułu prawa do zasiłku dla opiekuna oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Niedogodności dla skarżącej powstały w wyniku wadliwie stasowanych przepisów prawa przez organy, co skutkowało stwierdzeniem nieważności dwóch decyzji organu I instancji. Skarżąca wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2017 r. zrealizowała jedynie uprawnienie wynikające z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca mogła korzystać w tym samym czasie tylko z jednego świadczenia. Jeżeli doszło już do korzystania przez skarżącą ze świadczenia w wyższej kwocie, gdy w tym samym spornym okresie pobierała na podstawie decyzji Wójta Gminy Jarocin z dnia 9 czerwca 2014 r. zasiłek dla opiekuna to jest rzeczą jasną, że należało dokonać zaliczenia kwot niższego świadczenia na poczet świadczenia wyższej wartości. Należy też pamiętać, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało skarżącej odebrane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 23 sierpnia 2017 r nr Śr.8252.51.2017 na skutek niewłaściwego zastosowania regulacji art. 17 ust. 1b ustawy i braku uwzględnienia oświadczenia, a więc naruszenia art. 27 ust. 5 ustawy. Powyższe wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a, gdyż błędnie ustalony stan faktyczny, a w istocie poddany niewłaściwej ocenie doprowadził do wadliwego zastosowania prawa materialnego poprzez przyjęcie, ze doszło do pobrania nienależnego świadczenia. Podstawą pobierania zasiłku dla opiekuna była decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1914r., która została uchylona decyzją tego organu z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Od skarżącej nie można oczekiwać, aby ta zrezygnowała z przysługującej jej uprawnień z powodu wadliwych działań organu. Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwych decyzji wydawanych przez organy administracyjne, których następstwem była odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie (wyrok WSA w Krakowie z 30.10.2018 r. sygn. akt III SA/Kr 882/18, dostępny w cbosa). Sąd również zauważa, że należało mieć na względzie art. 7a K.p.a., który wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. i wprowadził zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść stron. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie Sądu nie wystąpiły w sprawie okoliczności wyłączające zastosowanie tego przepisu tj. sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania miał bezpośredni wpływ. Z tych też powodów, niezależnie od powyższych zasad stosowania znowelizowanych przepisów w razie braku wyraźnych reguł intertemporalnych w ustawie nowelizującej, Kolegium, orzekając po wejściu w życie znowelizowanego brzmienia art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinno orzekać na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku. Zaakceptować jednak należy możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem, o czym Sądu wyżej już się wypowiedział. Mając na względzie powyższe Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie wynikającym z treści uzasadnienia. Niezasadne natomiast okazały się żądania o wypłatę odsetek na rzez skarżącej przez organ, gdyż w postępowaniu administracyjnym odsetki wypłacane są stronie, gdy wynika to z pozytywnego przepisu prawa materialnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit.c) P.p.s.a. Sąd uznał , że jest to wystarczające do końcowego załatwienia sprawy. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające i oceni czy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] zawiera wystarczające wywody odnośnie kompensacji świadczenia dla opiekuna na rzecz wyższego zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego skarżącej. Wyjaśnienie powyższej kwestii taka może finalnie, przy uwzględnienie oceny prawnej dotyczącej świadczenia nienależnie pobranego i brzmienia art. 7a K.p.a. doprowadzić do stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i wydania ponownie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. adekwatnej do ustalonego stanu faktycznego sprawy.