VI SA/Wa 2282/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej oddala skargę Minister Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282) decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. odmawiającą zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. udzielonego na rzecz P. S.A. z siedzibą w [...] (zwanego dalej "skarżącym") na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący pismem z [...] stycznia 2016 r. zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, które zostało udzielone do dnia [...] sierpnia 2016 r. Wniosek obejmował zmianę zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania poprzez określenie, że zezwolenie jest udzielone na czas funkcjonowania [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Po rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr 36/WP/16 odmówił zmiany, uznając, że w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282), zwanej dalej ustawą o sse, wnioskowana zmiana jest niedopuszczalna, gdyż skutkowałaby zwiększeniem pomocy. Organ wskazał, że skarżący uzyskał zezwolenie Nr [...] w dniu [...] sierpnia 1999 r., a więc pod rządzami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Obowiązujący wówczas art. 16 ust. 9 ustawy o sse stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia Nr [...] do dnia [...] sierpnia 2016 r. Jednocześnie wskazał, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Zdaniem organu, rozstrzygając przedmiotową sprawę należało także wziąć pod uwagę, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej ma szczególny charakter. Nie jest ono bowiem zezwoleniem reglamentującym działalność gospodarczą, jak inne zezwolenia, koncesje czy licencje, lecz stanowi podstawę do korzystania z pomocy publicznej (regionalnej) w formie zwolnienia podatkowego. W świetle ustawy o sse działalność na terenie specjalnej strefy ekonomicznej może prowadzić każdy przedsiębiorca, także nieposiadający zezwolenia. Posiadanie zezwolenia jest jednak konieczne, aby móc skorzystać z pomocy publicznej oferowanej w strefie. Termin ważności zezwolenia determinuje okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych przedsiębiorców działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, zobowiązanych do opodatkowania swoich dochodów na zasadach ogólnych. Ponadto organ wskazał, że w dniu 6 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1854), która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy o sse, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Z powyższego przepisu, w ocenie organu jednoznacznie wynika, że nie ma możliwości zmiany zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 ust. 4 art. 19 ustawy o sse. Zatem w tych przypadkach wydawane decyzje administracyjne mają charakter związany i nie stwarzają organowi możliwości wydania innej decyzji niż odmawiająca zmiany zezwolenia. Organ wyjaśnił, że w ustawie o sse brak jest definicji pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej". W ocenie Organu istotne jest jednak to, że art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse nie ogranicza się do zakazu zwiększenia maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych inwestycji, czyli jednej z dwóch (obok intensywności pomocy regionalnej, która jest stała dla poszczególnych regionów i nie może ulec zwiększeniu) wielkości mających wpływ na określenie maksymalnej dopuszczalnej pomocy regionalnej. Przepis odwołuje się do skutków zmiany zezwolenia i należy go interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, wynikający zarówno ze zwiększenia limitu pomocy, jak i zwiększenia stopnia jej wykorzystania. Dlatego też wnioskowana zmiana zezwolenia nie powodowałaby wprawdzie zwiększenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Skoro wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwiłaby przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, to nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie. Organ w sytuacji wystąpienia negatywnej przesłanki zobligowany jest zatem do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia. Następnie skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji zmieniającej zezwolenie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. zgodnej z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. Skarżący zarzucił, że organ wydając ww. decyzję błędnie uznał, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse i całkowicie pominął kwestie interesu publicznego i interesu strony, które powinien uwzględnić w związku z uznaniowych charakterem decyzji zmieniających zezwolenie. Organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, za nieuzasadnione twierdzenie skarżącego, że pojęcie zwiększenie pomocy publicznej nie jest tożsame z pełniejszym wykorzystaniem pomocy, do którego doszłoby w sytuacji wydłużenia terminu obowiązywania zezwolenia. Na poparcie swojego stanowiska organ ponownie wskazał na rozstrzygające, w jego ocenie, brzmienie przepisy art. 19 ust. 4 ustawy sse oraz na brzmienie art. 16 ust. 9 ustawy o sse w dniu wydania zezwolenia nr [...]. Organ stwierdził, że pełniejsze wykorzystanie limitu pomocy publicznej to skorzystanie z pomocy w większej wysokości niż w aktualnie obowiązującej w dacie zezwolenia, a więc zwiększenie pomocy publicznej. Za nieuprawnione również stanowisko skarżącego, zgodnie z którym dopiero przekroczenie granic przyznanej pomocy (wynikających z przepisu art. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o sse), czyli w jej wypadku 75% kosztów kwalifikowanych inwestycji poniesionych do końca 2006 r., wskutek zmiany zezwolenia stanowiłoby naruszenie przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse. Limit pomocy w wysokości 75% kosztów kwalifikowanych nie wynika bowiem z treści zezwolenia, ale z ww. przepisu ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse. Zezwolenie na prowadzenie działalności w strefie nie określa takich elementów, których zmiana mogłaby doprowadzić do przekroczenia granic przyznanej pomocy. Zdaniem organu, wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia (czyli do [...] sierpnia 2016 r.) i nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie. Organ jest bowiem związany treścią przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse. Z redakcji przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o sse jednoznacznie wynika, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w przypadku ziszczenia się sytuacji objętych hipotezą pkt 2 ww. przepisu nie jest dopuszczalne. W tym zakresie, pomimo użytego w treści przepisu wyrażenia "może", ustawodawca nie pozostawia wątpliwości co do możliwości rozstrzygnięcia w przypadku wystąpienia negatywnej przesłanki, co w istocie prowadzi do związania rozstrzygnięcia, w którym nie można mówić o uznaniowości. Wystąpienie negatywnej przesłanki obliguje organ do wydania tzw. decyzji związanej, w której nie ma miejsca na dodatkowe płaszczyzny oceny stanu faktycznego wpływającego na rozstrzygniecie, w tym interesu społecznego i interesu strony. W decyzjach związanych orzekanie organu administracji sprowadza się do subsumcji stanu faktycznego do konkretnego przepisu. Zatem bezpodstawne jest stanowisko przedsiębiorcy, zgodnie z którym organ rozpatrując sprawę powinien uwzględnić słuszny interes strony i interes publiczny. Przywołany przez Spółkę na potwierdzenie ww. tezy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1036/2009 dotyczył innego stanu prawnego. Sąd rozstrzygał bowiem sprawę w oparciu o przepis art. 19 ust. 4 ustawy o sse w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy o sse wprowadzonej na mocy ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746, z późn. zm.). Ponadto z treści przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. wynika, że ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń". Organ zauważył, że dokonane na przestrzeni lat zmiany przepisów ustawy o sse nie wskazują, aby do przedsiębiorcy miał zastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu nadanym po wydaniu zezwolenia Nr [...], niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Wprawdzie ustawa z 2000 r. zmieniająca ustawę o sse uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu ważności zezwolenia, niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją przepisu, stosuje się przepisy w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej. Dlatego też w sprawie niniejszej w ocenie organu nie ma podstaw do uznania, że termin obowiązywania zezwolenia powinien korespondować z treścią art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu obecnie obowiązującym. Organ ustosunkowując się do przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 136/13 wyjaśnił, że wyrok ten zapadł w odmiennym stanie prawnym i faktycznym, gdyż dotyczył stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania i odnosił się do zezwolenia wydanego po 1 stycznia 2001 r. W wyroku tym Sąd odnosił się wyłącznie do zezwolenia wydanego w stanie prawnym, w którym nie było przepisu dającego podstawę do określenia w zezwoleniu terminu jego ważności. W przypadku zezwolenia Nr [...] taki przepis rangi ustawowej istniał i był nim art. 16 ust. 9 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tego zezwolenia. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 19 ust 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "zwiększenie pomocy publicznej" jest pojęciem niezależnym od udzielonej przedsiębiorcom maksymalnie dopuszczalnej wielkości pomocy publicznej, pomimo tego, iż pomoc w granicach tego limitu została już przyznana i to właśnie w jej zakresie przedsiębiorca może uzyskiwać pomoc publiczną. W związku ze stwierdzonym naruszeniem skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Poza tym na podstawie art. 145a p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie przez Sąd organu do wydania w terminie miesiąca od dnia doręczenia wyroku z uzasadnieniem decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2016 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2016 r., którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] marca 2016 r., którą to decyzją organ odmówił zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie sse, które jest zezwoleniem czasowym może być zmienione w odniesieniu do jego terminu obowiązywania, jak twierdzi skarżący, czy też nie ma możliwości zmiany tego zezwolenia w zakresie jego terminu ważności, jak twierdzi organ. Należy najpierw zauważyć, że specjalne strefy ekonomiczne w ujęciu ustawy z dnia 20 października 1994 r. o sse stanowią swego rodzaju obszary specjalne, których istota polega na powiązaniu określonej przestrzeni ze swoistą regulacją prawną. Mają one na celu - przynajmniej w rozpatrywanym przypadku - osiągnięcie określonych celów społeczno - gospodarczych, określonych wprost w art. 3 usse. Zgodnie z tym przepisem, strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez: 1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej; 2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej; 3) rozwój eksportu; 4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług; 5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej; 6) tworzenie nowych miejsc pracy; 7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej. Cele, dla których jest ustanawiana strefa, realizowane są w drodze udzielania pomocy publicznej, która może mieć różną formę. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy o sse, dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, przez osoby prawne lub osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są zwolnione od podatku dochodowego, odpowiednio na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych. Podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy o sse). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o sse - w obecnym brzmieniu - zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Jednocześnie, w myśl art. 16 ust. 4 ustawy o sse, minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie; cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 3 -4. Wspomniany ostatnio ust. 4 art. 19 ustawy o sse stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %; 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej; 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy. Z powołanego przepisu wynika jasno, jak istotne znaczenie ma m.in. utrzymanie pomocy publicznej w wyznaczonych granicach. Należy przy tym zauważyć, że zmiana nie tylko nie może dotyczyć wymienionych parametrów, w istocie przepis ten dotyczy wszelkich zmian, które mogą prowadzić do zmiany tych parametrów. Inaczej mówiąc, nie można przedłużyć zezwolenia, jeżeli miałoby to skutkować zwiększeniem pomocy publicznej np. przez wydłużenie okresu, w którym mogą być wykorzystane przyznane ulgi podatkowe udzielone wszak w określonej wysokości, która nie może być zwiększona. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt VISA/Wa 2773/15, z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt VISA/Wa 2974/15, które Sąd orzekający w niniejszym składzie w całości podziela. W tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia art. 19 ust. 4 ustawy o sse w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., nr 188, poz. 1840). Wprawdzie wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu i tym samym bezpośrednio skutkowałoby zwiększeniem pomocy publicznej. Z tych wszystkich względów wobec bezzasadności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.