III OSK 2305/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 585/19 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 585/19 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 1 września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy - 1/ stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 2/ bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł. Opisując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż skarżący w dniu 1 września 2017 r. wystąpił do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Pierwszą reakcją organu na rzeczony wniosek było poinformowanie skarżącego pismem z 5 października 2017 r. o przedłużeniu terminu oraz zwrócenie się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o stosowne informacje dotyczące skarżącego. Kolejne czynności organ podjął po upływie prawie sześciu miesięcy kierując pisma do Komendanta Głównego Policji, Prezesa IPN oraz zawiadomienie do skarżącego o przedłużeniu postępowania do 7 września 2018 r. Po udzieleniu odpowiedzi przez IPN (12 czerwiec 2018 r.) oraz Komendanta Głównego Policji (7 marzec 2019 r., po monicie organu z 23 listopada 2018 r.) pismem z 21 marca 2019 r. Minister poinformował skarżącego o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia. Pomimo dysponowania od 7 marca 2019 r. dokumentacją niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, organ wydał decyzję dopiero w dniu wniesienia przez skarżącego skargi do Sądu, tj. 26 lipca 2019 r. Mając na uwadze fakt, że decyzja w niniejszej sprawie wydana została po upływie ponad 22 miesięcy od złożenia wniosku, Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając przyznanie skarżącemu kwoty 1000 zł Sąd I instancji wyjaśnił, że zostało to podyktowane daniem stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, a jej wysokość wynika z okresu oczekiwania na decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan w chwili zamknięcia rozprawy, a w niniejszej sprawie na ten dzień organ nie pozostawał w bezczynności. Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności, o których mowa w tym przepisie uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania; - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało z jego złej woli, czy też lekceważenia postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Organ aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania przywołanych przepisów musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy. W chwili wniesienia przez skarżącego wniosku organ nie dysponował materiałem dowodowym dlatego w pierwszej kolejności ciążył na nim obowiązek zwrócenia się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a i art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę z wnioskiem o weryfikację jego okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania obowiązków po 12 września 1989 r. Nadto wniosek został złożony przedwcześnie tj. co prawda po wydaniu decyzji przez organ emerytalno-rentowy o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości jego renty inwalidzkiej, ale przed uzyskaniem przez organ wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony i informacji o przebiegu służby z IPN; - art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy jest to fakultatywne a jej wysokość powinna zostać uzasadniona; - art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1 000,00 zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, nadto nie ma ona charakteru odszkodowawczego. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność i zobowiązującemu do rozpoznania wniosku, zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z:12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie został powiązany z żadnym przepisem, co oznacza, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że regulacja zawarta w art. 149 § 1pkt 3 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej pozostawał w dniu wniesienia skargi w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie i skarga ta była uzasadniona, jednakże w dacie orzekania przez sąd nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ponieważ organ przed wydaniem przez sąd wyroku zakończył postępowanie w sprawie i wydał stosowny akt lub dokonał czynności. Prawidłowo zatem Sąd I instancji – pomimo wydania przez organ w dniu 26 lipca 2019 r. decyzji administracyjnej – stwierdził, że pozostawał on w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 1 września 2017 r. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia - art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Uzasadniając wymierzenie organowi grzywny Sąd I instancji zasadnie wziął pod uwagę treść złożonego wniosku, charakter sprawy, wszelkie okoliczności stanowiące przyczyny bezczynności, a w szczególności brak należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję administracyjną. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie taka argumentacja Sądu i ustalona w oparciu o nią dolegliwość finansowa, jest wystarczająca, aby zapobiec na przyszłość uchybieniom w prowadzeniu postępowania. Podobnie brak podstaw do podważenia przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. W okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie rzeczonej sumy pieniężnej w wysokości 1 000,00 zł, a więc w wysokości mieszczącej się w ustawowo określonych granicach oraz niższej niż jednokrotne przeciętne miesięczne wynagrodzenie było adekwatne do oceny bezczynności organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa i ma ono rekompensować skarżącemu nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania administracyjnego, a zatem ma charakter quasi odszkodowawczy. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.