III SA/Kr 1036/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody z dnia 24 września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Starosta postanowieniem z dnia [...] 2019 r. znak: [...] orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania M. S. decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% kwoty zasiłku i wydłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do 365 dni, zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] 2019 r., znak: [...]. Podstawą prawną wydania tej decyzji był art. 146 § 2, art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) w związku art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 72 ust. 3 i ust. 5a lit. a, art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1482, dalej jako ustawa). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania w sprawie przyznania M. S. zasiłku dla osoby bezrobotnej poczynając od pierwszej decyzji w tej sprawie z dnia [...] 2019 r. nr [...] oraz przytaczając obowiązujące przepisy prawa, w szczególności art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 72 ust. 5a lit. a oraz art 73 ust. 1 pkt 2 lit. b a ustawy o promocji zatrudnienia. Organ I instancji, po przeanalizowaniu dostarczonych przez stronę dokumentów, stwierdził, że meritum sprawy stanowi kwestia opłacania składek na Fundusz Pracy w okresie prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie zapisami ustawy o promocji zatrudnienia przed dniem 01.01.1997 r. (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 72 ust. 5a lit. a) wymagane było opłacanie składek na Fundusz Pracy od podstawy wymiaru stanowiącej kwotę wynoszącą co najmniej połowę wówczas obowiązującego najniższego wynagrodzenia za pracę, natomiast od dnia 01.01.1997 r. podstawą wymiaru składek na Fundusz Pracy jest kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia o pracę. W ocenie organu przedłożone w dniu 25.06.2019 r. dokumenty nie dają podstaw do zmiany już raz wydanej decyzji orzekającej o odmowie przyznania 120% zasiłku i 365 dniowego okresu jego pobierania. Zatem z uwagi na raz już wydane orzeczenie w przedmiotowej sprawie, zastosowanie ma art. 146 § 2 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. S. zarzucił organowi I instancji m. in. nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym poprzez niedotrzymanie terminu wydania orzeczenia w sprawie złożonego 25 czerwca 2019 r. wniosku. Ponadto strona podniosła, że o ile na dzień wydania przez PUP decyzji z 14 lutego 2019 r. uznano staż pracy na 19 lat, 3 miesiące i 13 dni, to zgodnie z zaświadczeniami z ZUS złożonymi wraz z wnioskiem z 21 czerwca 2019 r., w którym wykazano 25 lat, 10 miesięcy i 8 dni, posiada 20 lat wymaganych do okresów składkowych, aby uzyskać roczny zasiłek w wysokości 120%. Dodatkowo zarzucono brak wydanego zaświadczenia o okresie i wysokości pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Skoro od daty zarejestrowania w PUP upłynęło prawie 9 miesięcy, to nawet bez zaliczenia złożonego wniosku z 21 czerwca 2019 r., strona przekroczył 20 lat udokumentowanych okresów składkowych, co upoważnia ją do uzyskania rocznego zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120%. Wojewoda postanowieniem z dnia 24 września 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 145 § 1 oraz art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 i 2 i ust. 5a, art. 73 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z dnia [...] 2019 r. znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że poza sporem pozostaje spełnianie przez wnioskodawcę warunków z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy koniecznych do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Kwestią sporną jest natomiast okres uprawniający do zasiłku, od którego uzależniona jest wysokość zasiłku dla bezrobotnych i okres jego wypłacania. Wojewoda przeanalizował szczegółowo przedłożone dokumenty poświadczające okresy zatrudnienia strony (str. 4 i 5 decyzji) dochodząc do konkluzji, że sumując okresy zatrudnienia i okresy prowadzenia działalności gospodarczej (w których były opłacane składki na Fundusz Pracy) okres uprawniający do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku wynosi 19 lat, 3 miesiące i 13 dni, a więc mniej niż 20 lat (art. 72 ustawy). Od 1 października 1980 r. do 31 maja 1991 roku oraz od 1 września 1991 r. do 30 listopada 1991 r. wnioskodawca nie odprowadzał składek na Fundusz Pracy. Zatem tych okresów nie można zaliczyć do okresu, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku. Powołując się na art. 72 ust. 5a lit. a ustawy Wojewoda wyjaśnił, że przed dniem 1 stycznia 1997 r. wymagane było opłacanie składek na Fundusz Pracy od podstawy wymiaru stanowiącej kwotę wynoszącą co najmniej połowę wówczas obowiązującego najniższego wynagrodzenia za pracę, natomiast od dnia 1 stycznia 1997 r. podstawą wymiaru składek na Fundusz Pracy jest kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wojewoda wskazał, że w dniu rejestracji, 4 stycznia 2019 r., wnioskodawca ł ukończył 50 lat, jednak okres uprawniający do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, na dzień rejestracji wynosił 10 lat 9 miesięcy i 23 dni. Po dostarczeniu zaświadczenia ZUS o okresach prowadzenia działalności gospodarczej i opłacanych składkach, organ I instancji zaliczył stronie 8 lat 5 miesięcy i 20 dni, co daje razem 19 lat 3 miesiące i 13 dni. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że rozbieżność w ustaleniu okresów zatrudnienia wynika z odrębności regulacji prawnych normujących warunki do przyznania świadczeń emerytalnych i zasiłków dla bezrobotnych. Okresy zaliczane do emerytury są wskazane w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a okresy zaliczane do przyznania prawa do zasiłku w art. 72 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie są to okresy tożsame. Okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych może być zaliczony do okresu uprawniającego do świadczeń emerytalnych z ZUS, natomiast nie jest zaliczany do stażu pracy w Urzędzie Pracy, zgodnie z ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z powodu jego niezgodności ze stanem prawnym i faktycznym oraz dokumentami przedstawionymi przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Sądowa kontrola zaskarżonych postanowień, dokonana zgodnie z przytoczonymi na wstępie kryteriami, ujawniła, że postanowienia te zostały wydane z naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 149 k.p.a. i 151 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podnoszono. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewody z dnia 24 września 2019 r. znak: [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 i 2 i ust. 5a, art. 73 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z dnia [...] 2019 r. znak: [...]. Badane orzeczenia zostały wydane w trybie art. 145 i nast. k.p.a. tj. w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w I instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, które może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). Kontrolując przeprowadzone w sprawie postępowanie wznowieniowe przez organu obu instancji pod kątem przytoczonych powyżej przepisów Sąd stwierdził, że zostało ono przeprowadzone z ich istotnym naruszeniem. Jak wyżej wskazano na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego bada się kwestie formalne: czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., bądź w art. 145a k.p.a., czy został zachowany termin do złożenia podania, czy wskazane we wniosku okoliczności odpowiadają przyczynie wznowienia postępowania, jak również czy z innych względów nie jest wyłączone wznowienie postępowania. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo o odmowie jego wznowienia (art. 149 k.p.a.). Jeśli zatem organ odpowie pozytywnie na powyższe kwestie, to powinien wznowić postępowanie zakończone ostateczną decyzją. Ustalając warunki formalne do wznowienia postępowania organ dopiero jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do przejścia do drugiej fazy postępowania, w której bada się przyczynę wznowienia oraz rozstrzyga istotę sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.), która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W niniejszej sprawie organy pominęły zupełnie pierwszy, wstępny, ale przecież równie ważny, a przede wszystkim konieczny, etap postępowania wznowieniowego, przechodząc od razu do merytorycznego rozpoznania sprawy. Orzeczono zatem co do istoty sprawy bez formalnego wznowienia postępowania tj. bez zbadania czy zaszły warunki formalne do wszczęcia takiego postepowania. W konsekwencji powyższych naruszeń Sąd nie może merytorycznie rozpoznać sprawy pod kątem spełniania przez stronę przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postepowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ustalenie bowiem istotnych naruszeń procedury, nie pozwala Sądowi przejść do etapu merytorycznej kontroli zaskarżonych postanowień. Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji przeprowadzą poprawnie, zgodnie z przepisami art. 145 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] 2019 r., znak: [...]. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.