I OSK 1428/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt [...] w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 listopada 2019 r. II SA/Kr 797/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. (Skarżący) na decyzję Wojewody M. (Wojewoda) z [...] maja 2019 r. przedmiocie zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku) i zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku). Uczestnik postępowania, Spółka pod firmą O.S.A. z siedzibą w W. (Uczestnik) zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to jest art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U.2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."), które stanowią podstawę wydanej w sprawie decyzji, poprzez niewłaściwe zastosowanie i jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że błędnie została wskazana powierzchnia potrzebna do zrealizowania 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm.) poprzez przyjęcie iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy Powołując się na ww. podstawy kasacyjne Uczestnik wniósł w trybie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie po myśli art. 184 p.p.s.a. wskazując na jej brak usprawiedliwionych podstaw. Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz mogących powstać kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty S. (Starosta) z [...] maja 2018 r. i orzekł o rzekł o zobowiązaniu R. B., M.J., P. B., E.B. i K. B. do udostępnienia O.S.A. z siedzibą w W. części nieruchomości gruntowej położonej w Z., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0673 ha i nr [...] o pow. 0,0449 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, w celu dostępu do słupa teletechnicznego, na którym zlokalizowana jest skrzynka kablowa typu SK i wykonaniu w niej prac naprawczych, w tym wymiany uszkodzonego kabla - w pasie prowadzącym od drogi (działka nr [...]) do linii teletechnicznej o długości 24 m i szerokości 1,5 m oraz w pasie pod linią o długości 26 m i szerokości 1,5 m - powierzchnia zajęcia wynosi 79 m2,w tym obszar w obrębie słupa - 4 m2, w okresie 60 dni, licząc od dnia wydania decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 124b ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935). W uzasadnieniu wyjaśnił, że planowane przez Uczestnika prace polegające na przeprowadzeniu napraw w skrzynce kablowej typu SK, w tym wymiany uszkodzonego kabla teletechnicznego, stanowią prace remontowe, o których mowa w art. 3 pkt. 8 prawa budowlanego i w związku z tym zasadnym jest stwierdzenie, że planowana inwestycja mieści się w ramach uregulowanej art. 124b ust. 1 u.g.n., dopuszczalnej ingerencji w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Analizując drugą przesłankę określoną w art. 124 ust. 1 u.g.n. warunkującą wydanie decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości tj. brak zgody właściciela oraz innych osób którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości na dokonanie czynności organ podkreślił, w świetle znajdującej się w aktach sprawy korespondencji nie budzi wątpliwości, że Uczestnik czynił starania, aby pozyskać zgodę współwłaścicieli na wykonanie niezbędnych napraw znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości infrastruktury telekomunikacyjnej, które jednak pozostały bez odpowiedzi. Podsumowując organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 b u.g.n. W tej sytuacji organ I instancji błędnie orzekł o odmowie zobowiązania współwłaścicieli działek do ich udostępnienia spółce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) wskazał, że prawidłowo Wojewoda uznał, że zostały spełnione przesłanki zastosowania omawianej regulacji. W szczególności, konieczność dostępu do słupa teletechnicznego i wykonania w skrzynce kablowej prac naprawczych oraz wymiany uszkodzonego kabla uzasadnia wniosek, że zakres planowanych prac odpowiada tym określonym w przepisie. Spełniona została również przesłanka braku zgody udostępnienia nieruchomości. Nie podzielając podniesionych w skardze zarzutów Sąd wyjaśnił, że powodem, dla którego uchylono zaskarżoną decyzję jest niejednoznaczny opis ograniczenia własności nieruchomości zamieszczony w zaskarżonej decyzji oraz ewidentny brak spójności pomiędzy tym opisem a graficznym przedstawieniem tego ograniczenia na szkicu przedłożonym przez Uczestnika. Będąca przedmiotem kontroli decyzja dotyczy ograniczenia prawa własności i niezwykle istotne jest, aby zakres tego ograniczenia został wskazany w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Za niewystarczające Sąd pierwszej instancji uznał odwołanie się jedynie do powierzchni gruntu, jaka będzie podlegać zajęciu pod planowane prace. Wyjaśnił, że niezbędne jest dokładne wskazanie granic takiego obszaru, a w razie takiej konieczności również odwołanie się do załącznika graficznego, na którym precyzyjnie zostanie zaznaczony obszar prowadzenia niezbędnych napraw czy robót budowlanych. Sąd przyznał również rację Wojewodzie, że skoro art. 124b ust. 3 zd. 1 u.g.n., nie normuje daty początkowej czasu udostępnienia nieruchomości (nie dłuższy niż 6 miesięcy), to organ dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym. Zwrócił jednak uwagę, że organ odwoławczy całkowicie pominął fakt, że Uczestnik domagał się wyznaczenia 4 - dniowego terminu na wykonanie przedmiotowych prac w okresie 60 dni liczonych od dnia ostateczności decyzji. W decyzji określił czas zajęcia nieruchomości na 60 dni od daty jej wydania. Sąd wskazał, że decyzja o udostępnieniu nieruchomości, wskazująca datę początkową okresu udostępnienia, winna zostać wydana z uwzględnieniem interesu obu stron postępowania, które co do zasady biorą w nim udział, czyli inwestora i właściciela nieruchomości, bądź też innej osoby posiadającej tytuł prawny do gruntu. Proces inwestycyjny winien być bowiem prowadzony z jak najmniejszą uciążliwością dla właściciela, jednakże wzięty pod uwagę powinien zostać również interes inwestora, który z uwagi na konieczność przeprowadzenia całego procesu inwestycyjnego, musi zorganizować harmonogram prac prowadzonych na wszystkich odcinkach tego procesu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 września 2016 r., sygn. II SA/Bd 700/16). Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego, mimo twierdzenia wnioskodawcy, że 4 dni są wystarczające do przeprowadzenia planowanych prac, określił termin udostępnienia nieruchomości aż na 60 dni. Uczestnik w skardze kasacyjnej powołał się zarówno na naruszenie przepisów postępowania jak i na naruszenie prawa materialnego, błędnie wskazując jednak, że podstawą dla podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania podnoszone są na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie został powiązany z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego. W konsekwencji nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z ugruntowanym od lat stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma podobnie jak np. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie pozostałych regulacji objętych treścią podpunktów a i b, art. 149 § 1 - § 2, art. 146 § 1, art. 147, czy art. 151 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Uczestnik wiąże, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, z wadliwym, w jego ocenie zastosowaniem i wykładnią art. 124 u.g.n. W petitum skargi kasacyjne Uczestnik wiązał ten zarzut z uznaniem, że błędnie została wskazana powierzchnia potrzebna do zrealizowania planowanego remontu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że w ocenie Uczestnika, Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję Wojewody odniósł się do przesłanek nie wynikających z treści art. 124b ust. 1 u.g.n. a ponadto nie wskazał jaka jest podstawa prawna do uchylenia decyzji. Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo). Powołany w petitum skargi kasacyjnej przepis art. 124b u.g.n. składa się z pięciu ustępów, zatem dopiero sprecyzowanie w skardze kasacyjnej, że w ocenie Uczestnika Sąd pierwszej instancji naruszył art. 124b us. 1 u.g.n. umożliwia odniesienie się zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że w jego ocenie decyzja wydawana na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. dotyczy ograniczenia prawa własności i niezwykle istotne jest, aby zakres tego ograniczenia był wskazany w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 124b ust. 1 u.g.n. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela. Zgodnie z powołanym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Z ww. przepisu wynika, że może on być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Jak zwrócił uwagę Wojewoda, decyzja wydana na podstawie art. 124bust. 1 u.g.n. nie prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności, nie jest również podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Podzielając powyższe stanowisko nie można pominąć jednak faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. prowadzi do czasowego ograniczenia prawa własności, obliguje bowiem właściciela do udostępnienia jego nieruchomości podmiotowi trzeciemu. Zakres obowiązku właściciela polegający na konieczności znoszenia cudzej ingerencji w jego prawo własności musi być zatem precyzyjnie określony zarówno z uwagi konstytucyjne umocowanie ochrony prawa własności jak i z uwagi na konieczność zapewnienia możliwości wykonania tegoż obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 124b ust. 5 u.g.n. obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega egzekucji administracyjnej. Skoro tak, to decyzja musi precyzyjnie określać w jakim zakresie przestrzennym i czasowym możliwa jest ingerencja w prawo własności. Stanowisko powyższe podzielane jest zarówno w doktrynie, w której podnosi się, że decyzja wydana na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 124b) jak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku z 7 listopada 2017 r. I OSK 983/17 w którym wskazano, że w art. 124b ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił warunki dopuszczalności wydania decyzji nie tylko w postaci wykazania braku zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi, ale też w postaci wykazania okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Decyzja oparta na art. 124b ust. 1 u.g.n. musi zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności. W sposób jasny musi z niej wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które może być dokonane tylko w zakresie niezbędnym do wykonania czynności polegających na konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii konkretnego urządzenia. W konsekwencji, zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 124b ust. 1 uznać należało za niezasadny. Niezasadny jest zatem również powiązany z nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznając, że zaskarżona decyzja nie precyzuje zakresu ograniczenia prawa własności. Oznacza to, że w ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie zawierała dokładnych ustaleń, co do zakresu ograniczenia prawa własności Skarżącego do spornej nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie postawiono żadnego zarzutu, który pozwoliłby na zakwestionowanie takiej oceny decyzji wydanej przez Wojewodę, nie powiązano bowiem zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z żadnym innymi przepisem postępowania. Zatem podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące jasności decyzji dla stron znających topografię terenu i usytuowanie sieci telekomunikacyjnej nie mogły podlegać rozpoznaniu. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Uczestnik podnosił, że nie zgadza się z poglądem prezentowanym Sądu, zgodnie z którym organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego, mimo twierdzenia Uczestnika, że 4 dni są wystarczające do przeprowadzenia planowanych prac, określił termin udostępnienia nieruchomości na aż 60 dni. Uczestnik wskazywał, że wyjaśnienie takiej okoliczności ma charakter techniczny i jest pewną praktyką działania przy realizowaniu uprawnień wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 124 b u.g.n. Podkreślał, że złożony przez niego wniosek zawierał termin prac technicznych jako 4 dni, niemniej jednak możliwość korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji obejmuje 60 dni, albowiem w ciągu tych 60 dni Skarżący może ustalić z właścicielem nieruchomości czas wejścia na teren nieruchomości, w sposób niekolidujący dla właściciela, aby w ciągu 4 dni wykonać pracę związana z naprawą sieci. Przywołany fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej nie dotyczy jednak jedynego skonkretyzowanego w skardze kasacyjnej przepisu, to jest art. 124b ust, 1 u.g.n. bowiem kwestie okresu, na jaki może zostać ustalony obowiązek udostępnienia nieruchomości reguluje art. 124b ust, 3 u.g.n. Zaniechanie wskazania tego przepisu jako wzorca kontroli uniemożliwia odniesienie się do argumentacji Uczestnika. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.