II SA/Kr 462/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego w sprawie warunków zabudowy skargę oddala. 1. Prezydent Miasta K. decyzją z 22.03.2013 r. (znak: [...]) ustalił dla [...] sp. z o.o. w K. warunki zabudowy zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową, garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. [...] i [...] oraz przebudowa zjazdu z działki nr [...], budowa chodnika na części działki nr [...] oraz budowa infrastruktury technicznej na działkach [...], [...], [...]". Decyzja ta stała się ostateczna. 2. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją złożyła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K.. Jako podstawę wznowienia postępowania Wspólnota wskazała art. 145 par. 1 pkt 4 kpa. Podawała, że nie uczestniczyła w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż nie została o nim zawiadomiona chociaż przysługiwał jej status strony. 3. Prezydent Miasta K. decyzją z 4.09.2018 r. (znak: [...]) po rozpoznaniu wznowionego postępowania - umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją. Organ I instancji uznał bowiem, że wnioskodawca nie dysponuje interesem prawnym w tej sprawie. Podał m.in. że o interesie prawnym (przymiocie strony) decydują okoliczności związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Prezydent Miasta K. przedstawił parametry budowy objętej warunkami zabudowy wskazując, że jest to budynek mieszkalny z nieuciążliwymi usługami. Analiza zaś wpływu planowanej budowy na nieruchomości sąsiednie wskazała, że oddziaływanie to dotyczyć będzie wyłącznie działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] Brak było więc podstaw do przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na działkę wnioskodawcy tj. działkę nr [...]. Na tej działce położony jest budynek przy ul. [...] w K.. Podkreślał organ I instancji, że działka ta nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddalona jest – w najwęższym miejscu – o 17,5 m od granic działki inwestora nr [...]. Działki te dzieli ulica [...] i pas zieleni. W ocenie Prezydenta Miasta K., oddzielenie tych nieruchomości, ich wzajemne położenie, funkcja, forma i gabaryty zamierzonego budynku, a także obecne zagospodarowanie działek wskazują – że właściciele nieruchomości przy ul. [...] w K. nie mieli interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Wg organu I instancji, wnioskodawcy przysługuje jedynie interes faktyczny, a nie prawny, który jest podstawą legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. 4. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K.. Zarzuciła naruszenie art. 105 par. 1 kpa, art. 145 par. 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 7, 77 par. 1 i art. 80 kpa. 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11.02.2019 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W całości podzieliło stanowisko i wnioski organu I instancji. Podało SKO w K., że wpływ planowanej inwestycji na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości sąsiednich dotyczy jedynie działek nr [...], [...], [...], [...], [...]. Brak było więc podstaw do przyjęcia, że objęte decyzją o warunkach zabudowy zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na działkę odwołującej się Wspólnoty Mieszkaniowej. Powyższe wynika z analizy poszczególnych parametrów tej inwestycji. Podkreślało SKO w K., że objęte warunkami zabudowy zamierzenie budowlane to budynek wielorodzinny z funkcją usługowo-handlową. Powierzchnia zabudowy tego budynku kształtuje się w przedziale 47-58 %. Wysokość do krawędzi elewacji frontowych wynosić będzie 16-18 metrów. Równocześnie, pod określonymi warunkami ustalono, że wysokość do 22 m. ponad wysokość krawędzi elewacji frontowych, dopuszczalna będzie dla części budynku wycofanej poza linię zabudowy od ul. [...] o min. 2 metry. Ta wysokość nie może znajdować się przed linią zabudowy od ul. [...]. W linii zabudowy od ul. [...] dopuszczono usytuowanie komunikacji pionowej budynku do wysokości 22 m. Możliwe jest także zaakcentowanie narożnika budynku od ul. [...] i [...] wysokością do 23 metrów. Planowany budynek będzie zlokalizowany w granicy działki nr [...] i [...]. W treści warunków zabudowy nie wykluczono możliwości takiego rozwiązania, określając jednocześnie pewne ograniczenia przestrzenne tj. dopuszczenie sytuowania budynku w granicy wskazanych działek na głębokości nie więcej niż 16,5 m od linii zabudowy wzdłuż ul. [...], przy czy wskazano, że nie przesądza to jednak kwestii zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie Kolegium Odwoławczego, przedstawione parametry budowy, w tym brak bezpośredniego sąsiedztwa działki wnioskodawcy z terenem inwestora wskazują, że budowa ta nie będzie rzutować na interes prawny mogący uzasadniać udział w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K.. W związku z powyższym orzeczono o umorzeniu postępowania wznowionego. 6. Skargę na opisaną wyżej decyzję SKO w K. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K.. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 105 kpa 2. art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 i art. 28 kpa 3. art. 138 par. 1 pkt 1 kpa w zw. z , 77 par. 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu strona skarżąca kwestionowała brak przyjęcia przez organy administracji, że nie dysponuje interesem prawnym w tej sprawie. Zwróciła uwagę, że nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie zwartej zabudowy miejskiej. Już z tego powodu trudno podzielić pogląd, że budowa 7 piętrowego budynku nie będzie w żaden sposób oddziaływać na budynki znajdujące się po drugiej stronie ulicy, a odległe o kilkanaście metrów. Wskazano na negatywną opinię o inwestycji wydaną przez radę dzielnicy. Akcentowała skarga, że w związku z realizacją inwestycji ograniczone zostanie prawo własności w ten sposób, że zmniejszona zostanie dostępność miejsc postojowych, a nadto, że zwiększy się natężenie ruchu samochodowego. Zwiększy się także zacienienie budynku, zasłonięty zostanie dotychczasowy widok. W wyniku realizacji inwestycji zaburzeniu ulegnie cyrkulacja powietrza, a także nastąpi "paraliż komunikacyjny". Skarga podkreślała, że działkę inwestora i strony skarżącej dzieli jedynie ulica (działka drogowa), a takie usytuowanie powinno przemawiać za interesem prawnym strony skarżącej. 7. SKO w K. w odpowiedzi na skargę domagało się jej oddalania, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zasadniczy problem w kontrolowanej sprawie dotyczył legitymacji procesowej, która uprawnia dany podmiot do tego, aby być stroną postępowania administracyjnego. Będące materialnoprawną podstawą decyzji o warunkach zabudowy - przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945; dalej u.p.z.p.) nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji, zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy jednak odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest - co prawda - bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem, w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10). W ocenie sądu, zasadnie przyjęły orzekające organy administracji, iż Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z 22.03.2013 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową, garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] w K., przy ul. [...] i [...]. Należy bowiem podzielić te poglądy wyrażane dotychczas w judykaturze, które wskazują, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich względem inwestycji, przy czym sąsiedztwo to nie musi być bezpośrednie (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r.; sygn. akt II OSK 1016/06). Decydujące są tu bowiem okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. W zależności od rodzaju inwestycji ocenie podlega między innymi to, czy planowana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, niegraniczące z terenem inwestycji. Należy zatem zwrócić uwagę zarówno na odległość zamierzonej inwestycji od granicy z działką na której znajduje się budynek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej oraz na rodzaj i charakter planowanej inwestycji. Stwierdzić trzeba, że z akt sprawy wynika, iż objęta decyzją o warunkach zabudowy inwestycja nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której znajduje się budynek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej. Działka strony skarżącej jest oddzielona od terenu inwestycji działką stanowiącą drogę publiczną (drogą gminną). Odległość między tymi działkami – co w sprawie bezsporne – wynosi w najwęższym miejscu około 17.5 m. Nadto, inwestycja objęta sporną decyzją o warunkach zabudowy obejmuje budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową. Nie jest to zatem taki rodzaj inwestycji, który ze swej istoty generuje jakieś szczególne oddziaływanie na tereny (nieruchomości) sąsiednie. Stwierdzić bowiem trzeba, że zarówno rodzaj tej inwestycji (wielomieszkaniowa z usługami) jak i jej parametry (w tym wysokość) nawiązują do rodzaju i charakteru zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie, w tym do budynku w którym funkcjonuje skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa. Jak wynika z załącznika nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy, na obszarze analizowanym występuje intensywna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w formie kamienic. Oprócz funkcji mieszkalnej, występują usługi w parterach budynków jak i wyodrębnionych obiektach (budynki biurowe, szkoły, zespół przychodni) oraz w licznych kioskach i pawilonach handlowych na placu targowym (k. 302). Okoliczności te dają podstawę do przyjęcia, że ulica oddzielająca działkę strony skarżącej i teren inwestora - jest ulicą, przez którą odbywa się ciągły ruch samochodowy. Zatem zarzut skargi, iż w wyniku realizacji inwestycji nastąpi wzrost ruchu samochodowego i związany z tym hałas – nie stanowi samoistnej i wystarczającej podstawy do uznania, iż skarżąca dysponuje interesem prawnym w sprawie, uzasadniającym przyznanie jej statusu strony. Pewien wzrost ruchu samochodowego stanowi bowiem wynik realizacji każdej inwestycji budowlanej, gdyż każda tego rodzaju inwestycja musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej (por. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Samo więc zwiększenie się natężenia tego ruchu nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do przyznania statusu strony postępowania podmiotom niesąsiadującym z terenem inwestycji. Strona skarżąca nie przedstawiła przy tym żadnych konkretnych okoliczności i danych dotyczących tego, w jakim zakresie dopuszczalne normy, czy to w zakresie generowanego ruchu samochodowego, czy też związanego z tym hałasu będą przekroczone w wyniku realizacji inwestycji. Dostrzec zatem należy, iż zarzut strony skarżącej bazuje na jedynie potencjalnym zagrożeniu jej interesu, podczas gdy jedną z cech interesu prawnego jest jego "realność" (por. wyżej). Nadto, zarzut ten nie wskazuje w ogóle na możliwość zakłócenia korzystania z nieruchomości strony skarżącej. Potencjalne (hipotetyczne) bowiem zwiększenie ruchu samochodowego, czy też kwestia parkowania samochodów wzdłuż drogi publicznej, nie ma bowiem żadnego wpływu na działkę skarżących nr [...]. Kwestia parkowania dotyczyć może bowiem drogi i ewentualnie jej pobocza. Ten zaś teren nie stanowi ani własności skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, ani też właścicieli lokali tworzących tę Wspólnotę. Na marginesie zauważyć przy tym także należy, iż stosownie do pkt 4e załącznika nr 1 do kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, w gestii inwestora leży zapewnienie miejsc postojowych dla samochodów, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy, wg przyjętych w decyzji wskaźników. Zatem nawet ten, hipotetycznie określony i analizowany obecnie zarzut, odnoszący się wyłącznie do interesu faktycznego, a nie prawnego, uznać należało za nietrafny, skoro kwestia realizacji miejsc parkingowych leżeć będzie po stronie inwestora. Nie może być również uznany za skuteczny zarzut oparty na naruszeniu art. 144 k.c., gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy wyłącznie zjawisk już występujących. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 listopada 1985 r. sygn. II CR 149/85 (OSNC 1986/10/162) wskazał, że ocena "przeciętnej miary", o której mowa w art. 144 k.c. może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona. Za nieusprawiedliwione uznać należało także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo uchybienia obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to uchybienie doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji został wyznaczony prawidłowo i nieruchomość Wspólnoty znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. W ocenie sądu, okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone właściwie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, a jego ocena nie nosi znamion dowolności. Jak bowiem wyżej wskazano, zasadnie, gdyż w oparciu o stwierdzone okoliczności faktyczne sprawy, orzekające organy administracji przyjęły, że skarżąca Wspólnota nie dysponuje statusem strony postępowania, w rozumieniu wyżej zaprezentowanym. Zarówno bowiem brak bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości, w której funkcjonuje skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa z terenem inwestycji, a także znaczna odległość od siebie obu tych nieruchomości, jak też nieuciążliwa funkcja planowanej zabudowy, przy przyjętych postanowieniach decyzji w zakresie zapewnienia przez inwestora miejsc postojowych – uprawniały do uznania, że skarżąca w tej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa nie dysponowała interesem prawnym. Powyższe, z uwagi na brak legitymacji strony inicjującej postępowanie wznowieniowe, uprawniało do umorzenia tegoż postępowania. Mając na uwadze przedstawione rozważania, należało więc stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Nakazywało to, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić.