II SA/Ke 491/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z [...] r., znak: [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej Świętokrzyski Inspektor) po rozpatrzeniu zażalenia A. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w Staszowie z 25 stycznia 2019 r., którym ustalono dla ww. opłatę legalizacyjną w wysokości 450.000 zł celem zalegalizowania samowolnie realizowanych dwóch stawów rybnych usytuowanych na działkach nr [...] , [...] i [...] w m. [...] i orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane: - ustalił dla A. R. opłaty legalizacyjne w wysokości po 225.000 zł dotyczące samowolnie zrealizowanej budowy stawu rybnego (nr 1) o pow. 4362 m2 usytuowanego na działce nr ewid. [...] i [...] oraz samowolnie zrealizowanego stawu rybnego (nr 2) o pow. 4830 m2 usytuowanego na działce nr ewid. [...] i [...] w m. [...] , gm. Staszów. W uzasadnieniu Świętokrzyski Inspektor wskazał, że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji A. R. zarzuciła, iż organ nieprawidłowo zakwalifikował wykonanie stawów jako obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na treść art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Ponadto, organ prowadził postępowanie legalizacyjne w nieprawidłowym trybie, gdyż winno być ono prowadzone na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 48 tej ustawy. Wskazała, że stawy zostały wykonane w celu regulacji stosunków wodnych na przyległym terenie w celu melioracyjnym, polepszenia zdolności produkcyjnej gleb oraz ułatwienia jej upraw, a nie w celach hodowlanych. Świętokrzyski Inspektor ustalił, że w dniu 23 stycznia 2015 r. została przeprowadzona przez inspektorów PINB w Staszowie kontrola w sprawie budowy stawów rybnych - robót ziemnych związanych z wykonaniem w m. [...] wykopów (działki nr ewid. [...] , [...] i [...] ). W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono m.in., że na ww. działkach znajdują się dwa wykopy, które zostały ogroblowane. Wykop oznaczony symbolem ABCD posiada boki o wymiarach około: 60,2m, 96,8m, 56,8m i 86,7m. Skarpa po stronie wykopu o dł. ok. 3,26m do 4,5m, głębokość wykopu ok.2,3 do 3,2m. Drugi wykop EFGHIJK o wym. ok. 84,5m x 54,5m nie został w pełnym zakresie wykonany z uwagi na usytuowany w jego wschodnim narożu słup trójnożny sieci energetycznej. Odcinek wału GH kończy się po stronie południowo-wschodniej rowem o szerokości ok. 1,5m stanowiącym odprowadzenie wody z powstałego wykopu do przepływającego w północno-wschodniej podstawie skarpy CD i GH, wykopanego w ostatnim okresie czasu, rowu o szerokości ok. 1,0 do 1,5m i gł. ok. 0,5m. Po stronie południowo-wschodniej wału teren stanowią nieużytki usytuowane poniżej korony wału. Korona na tym odcinku wału na dł. ok. 44,20m i szer. 3,0m utwardzona została prefabrykowanymi płytami drogowymi, które wraz z pozostałym odcinkiem drogi gruntowej dł. ok. 18,85m umożliwiają dojazd do wschodniej części wykopu. Pomiędzy zbiornikami przy narożach zbiorników D i C na poziomie dna zakopana została rura PCV 0 150 umożliwiająca przepływ wody z wykopu ABCD do wykopu EFGHIJK. W piśmie z dnia 11 lutego 2015 r. S. N. reprezentujący inwestorkę wyjaśnił m.in., że grunty, na których usytuowane są stawy znajdują się w dolinie, są to łąki i pastwiska, które z uwagi na wody gruntowe - źródła, były meliorowane rowami osuszającymi w celu możliwości ich użytkowania. Od około dwudziestu lat zaprzestano melioracji, a grunty zaprzestano użytkować. Teren jest podmokły i bagienny. Powstała koncepcja wykorzystania nieużytków poprzez wykonanie stawów, sadzawek i zbiorników retencyjnych. Zostały wykonane opracowania pod to przeznaczenie, uzyskano prawomocną decyzję o warunkach zabudowy oraz prawomocną decyzję pozwolenia wodno-prawnego, opracowano również końcowy projekt całej inwestycji. Zaszła potrzeba zaktualizowania mapy do celów projektowych (straciła ważność po roku), w tym czasie wykopano doły i rowy odprowadzające wodę w celu odwodnienia i osuszenia gruntów na działkach o nr ewid. [...] , [...] , [...] . S. N. dodał również, że prace zostaną wykonane do końca marca 2015 r. Postanowieniem z 26 maja 2015 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB w Staszowie wstrzymał roboty budowlane realizowane samowolnie przez A. R. obejmujące budowę ww. zbiorników wodnych oraz nakazał przedłożenie w terminie do dnia 31 marca 2016 r. stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Termin przedłożenia dokumentów był kilkakrotnie na wniosek S. N. zmieniany przez organ I instancji. Ostatecznie wymagane dokumenty zostały przedłożone przy piśmie z dnia 28 grudnia 2018 r. Następnie organ I instancji wydał postanowienie z 25 stycznia 2019 r., w którym ustalono dla A. R. opłatę legalizacyjną - celem zalegalizowania samowolnie realizowanych dwóch stawów rybnych. Pismem z 25 marca 2019 r. S. N. poinformował organy nadzoru budowlanego o dokonaniu demontażu przepustu pomiędzy obiektami oraz wylotu przepustu, co zdaniem wnoszącego podanie, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania, ponieważ stawy ziemne nie zostały wybudowane z użyciem wyrobów budowlanych, a tym samym przestały spełniać kryteria budowli określone w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym Świętokrzyski Inspektor stwierdził, że organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zobowiązując właściciela obiektu do przedłożenia wymaganych prawem dokumentów. Organ przytoczył aktualną treść art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego oraz brzmienie tego przepisu obowiązujące przed 28 czerwca 2015 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Podkreślił, że postępowanie w sprawie dwóch stawów rybnych zostało wszczęte przez organ I instancji przed 28 czerwca 2015 r., a tym samym stosownie do treści art. 6 ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., zastosowanie w sprawie mają przepisy dotychczasowe, które nie zwalniają inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stawów rybnych. W związku z tym zarzut zawarty w treści zażalenia, a dotyczący nieprawidłowego zakwalifikowania stawów jako obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na treść obecnie obowiązującego art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, organ uznał za niezasadny. Projekt budowlany przedłożony przez inwestora jest kompletny i posiada niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz wykonany jest przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami. Również z oświadczenia złożonego przez autorów projektu w dniu 31 grudnia 2018 r. wynika, że "projekt został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i jest kompletny z punktu widzenia celu, któremu ma służyć. " Reasumując powyższe organ odwoławczy stwierdził, że inwestor przedłożył niezbędne do legalizacji dokumenty, w konsekwencji czego organ I instancji zasadnie zaskarżonym postanowieniem ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Świętokrzyski Inspektor podniósł, że niniejsze postępowania administracyjne dotyczy dwóch obiektów budowlanych, jakimi są stawy rybne, jeden z obiektów posiada powierzchnię 4 362 m2, tj. 0.4362 ha (staw Nr 1), natomiast drugi staw rybny - 4 830 m2, tj. 0.483ha (staw nr 2). Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, stawy rybne należą do kategorii XXIV obiektów budowlanych. Współczynnik kategorii obiektów (k) dla XXIV kategorii obiektów budowlanych wynosi 9,0. Natomiast współczynnik wielkości obiektów (w) określony w hektarach dla obiektów budowlanych równych lub większych powierzchni 1 ha dla kategorii XXIV ustawodawca określił jako 1. Aby obliczyć wysokość opłaty legalizacyjnej dla jednego stawu rybnego należy stawkę opłaty (s) w wysokości 500 zł pomnożyć przez współczynnik wielkości obiektu (k), który wynosi 9,0 oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) określony dla stawów rybnych o powierzchni poniżej 1 ha jako 1, a całość zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego należy podwyższyć o 50 tj. 500 x 9,0 x 1 x 50 = 225 000,00 zł. W związku z tym opłata legalizacyjna dla jednego obiektu budowlanego - stawu rybnego o powierzchni nieprzekraczającej 1 ha wynosi 225 000, 00 zł. Z uwagi na fakt, że PINB w Staszowie w zaskarżonym postanowieniu nałożył opłatę legalizacyjną w wysokości zsumowania opłat legalizacyjnych dla dwóch stawów rybnych, nie wyszczególniając wysokości opłat dla konkretnego stawu, organ odwoławczy zmuszony był do uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy, rozdzielając zsumowaną opłatę legalizacyjną poprzez ustalenie jej dla konkretnego stawu rybnego, z podaniem jego powierzchni i usytuowania w terenie. Odnosząc się do treści zażalenia w zakresie stwierdzenia, że stawy zostały wykonane dla regulacji stosunków wodnych na przyległym terenie w celu melioracyjnym, polepszenia zdolności produkcyjnej gleb oraz ułatwienia jej upraw, a nie w celach hodowlanych, Świętokrzyski Inspektor wskazał, że w samym projekcie przedłożonym do organu I instancji mowa jest o budowie dwóch stawów rybnych, o czym stanowi też decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z 20 grudnia 2017 r., legalizująca wykonanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego, tj. kompleksu dwóch ziemnych stawów rybnych. Powyższe sugeruje, że inwestor dążył do zalegalizowania takich właśnie obiektów, czyli stawów rybnych. Odnosząc się do kwestii zdemontowania przepustów wodnych, co zdaniem skarżącej, w sytuacji braku wbudowanych wyrobów budowlanych w obiektach nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek umorzenia postępowania, organ odwoławczy zauważył, że art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji nie wskazywał na konieczność określania mianem obiektów budowlanych obiektów "wzniesionych z użyciem wyrobów budowlanych". W związku z tym do niniejszej sprawy zastosowanie będzie miał przepis definiujący obiekt budowlany przed zmianami, gdzie ustawodawca nie określił wymogu zastosowania wyrobów budowlanych by zakwalifikować obiekt jako budowlany. Usunięcie przepustów ze stawów nie spowoduje, że nie będą one budowlami ziemnymi, w szczególności, iż budowle te są ogroblowane. Nie można więc stwierdzić, że stawy zostały zlikwidowane, a postępowanie legalizacyjne stało się bezprzedmiotowe. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A. R. wniosła o uchylenie postanowienia z 17 maja 2019 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że rozstrzygnięcie winno nastąpić po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy obydwa stawy znajdujące się na nieruchomości skarżącej stanowią ziemne stawy rybne, czy też stawy hodowlane zarzucając: 1. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo Budowlane w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez błędną wykładnię tych przepisów i nieprawidłowe przyjęcie, że stawy znajdujące się na nieruchomości skarżącej stanowią ziemne stawy hodowlane, a nie ziemne stawy rybne, a w konsekwencji, iż ich wybudowanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekty te jako obiekty melioracji wodnej szczegółowej są wyłączone z tego obowiązku w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy Prawo Budowlane w brzmieniu z dnia 27 marca 2015 r. i nie wymagają uzyskania takiego pozwolenia, a jedynie zgłoszenia zamiaru prowadzenia prac budowlanych; 2. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej na podstawie przepisów dotyczących realizacji inwestycji budowlanej bez uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestycja nie podlegała obowiązkowi uzyskania takiego pozwolenia; 3. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 49b ust. 4 i 5 ustawy Prawo Budowlane poprzez niezastosowanie tych przepisów w związku z postępowaniem mającym na celu legalizację ziemnych stawów rybnych wykonanych przez skarżącą; 4. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 "kpc" i art. 8 kpa, polegające na niedokonaniu niezbędnych czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, w szczególności działań mających na celu ustalenie czy stawy rybne wykonane na nieruchomości skarżącej mają charakter stawów hodowlanych czy też nie, czego konsekwencją było również naruszenie zasady pogłębionego zaufania obywateli do władzy publicznej; 5. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania tj. art. 7a kpa w zw. z art. 81a kpa, polegające na niedokonaniu rozstrzygnięcia wątpliwości związanych z treścią normy prawnej związanej z kwalifikacją obiektów wykonanych przez skarżącą jako stawów rybnych, a nie hodowlanych na korzyść skarżącej; 6. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania tj. art. 61 § 1 i § 4 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw polegające na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie legalizacji stawów znajdujących się na nieruchomości skarżącej zostało wszczęte przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej ustawę Prawo budowlane tj. przed dniem 28 czerwca 2015 r., podczas gdy skuteczne wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero po tej dacie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ na skutek błędnie dokonanej wykładni szeregu przepisów prawa materialnego nieprawidłowo przyjął, że obiekty wykonane na jej nieruchomości wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekty te, zarówno w trakcie ich realizacji, jak również w chwili obecnej, wymagają jedynie zgłoszenia zamiaru prowadzenia takich prac. Ustawa Prawo budowlane w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r. w art. 29 ust. 2 wylicza kategorie robót budowlanych, których realizacja nie wymaga konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym w pkt 9 lit.a) tego przepisu jako niewymagające pozwolenia wskazane są roboty polegające na wykonaniu urządzeń melioracji wodnej szczegółowej, z wyłączeniem ziemnych stawów hodowlanych. Przywołując art. 73 ust. 1 pkt 4 i art. 70 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne skarżąca podniosła, że ziemne stawy rybne wymienione zostały w tej ustawie jako obiekt melioracji wodnej szczegółowej, jeżeli służą celom takim jak zamiar regulacji stosunków wodnych mający na celu polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienie jej uprawy oraz ochronę użytków rolnych przed skutkami powodzi. Charakter realizowanej przez skarżącą inwestycji i zakładany przez nią cel, jakiemu służyć miało wykonanie przedmiotowych stawów, zostały potwierdzone w toku postępowania administracyjnego i jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, obiekty te zostały wykonane w celu polepszenia jakości i zdolności produkcyjnej okolicznych działek gruntu. Okoliczności związane z celem inwestycji nakierowanym na poprawę zdolności produkcyjnej gleby nie są przez organ kwestionowane, a kwestią kluczową dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wykonane obiekty melioracji wodnej szczegółowej stanowią ziemne stawy rybne czy też ziemne stawy hodowlane. W ocenie organu wydającego zaskarżone postanowienie określenia te są tożsame, w związku z czym używane są przez ten organ w sposób dowolny i zamienny. Organ wydając postanowienie automatycznie przyjął, iż stawy wykopane przez skarżącą jako stawy rybne mają charakter hodowlany, a tym samym nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r. Skarżąca przywołała stanowisko i argumentację zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 702/14, wedle którego nie można utożsamiać pojęcia "ziemnego stawu hodowlanego" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy Prawo budowlane z pojęciem "ziemnego stawu rybnego" w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Gdyby ustawodawca chciał nadać pojęciu "ziemny staw hodowlany" użytego w ustawie Prawo budowlane takie samo znaczenie jak pojęciu "ziemny staw rybny" funkcjonującego w ustawie Prawo wodne, po prostu użyłby tego samego pojęcia w obydwu aktach normatywnych. Użycie przez ustawodawcę w każdym z tych aktów innego pojęcia, przy zastosowaniu wykładni systemowej wskazuje wprost na to, iż są to pojęcia różne i nie można ich ze sobą utożsamiać. Z uwagi na użycie różnych pojęć przyjąć należy, iż "ziemne stawy hodowlane" wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy Prawo budowlane stanowią pewną wyodrębnioną grupę innych ziemnych stawów stanowiących obiekty melioracji wodnej szczegółowej. Słowem kluczowym dla właściwej interpretacji intencji ustawodawcy jest użycie zwrotu "hodowlany", co oznacza, iż o kwalifikacji danego obiektu jako stawu hodowlanego decyduje jego przeznaczenie i użyteczność dla celów wykonywania hodowli ryb. Ponieważ przepisy prawa nie zawierają prawnej definicji użytych przez ustawodawcę pojęć, odwołać się należy do powszechnie obowiązującej terminologii w celu wyjaśnienia ich znaczenia. Pod pojęciem "staw" rozumieć należy zbiornik wodny sztuczny lub naturalny, o głębokości do 4 m (dużo płytszy od jeziora) i nie posiadający strefy głębinowej. Za stawy uważa się zbiorniki utworzone poprzez obwałowanie zasilane wodami z rzek, potoków, źródeł lub opadów atmosferycznych. Podstawowym warunkiem przydatności stawu do hodowli jest jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszania dna. Tym samym podstawową różnicą pomiędzy ziemnym stawem rybnym (czyli stawem, w którym żyją ryby), a ziemnym stawem hodowlanym (czyli stawem służącym do hodowli tych ryb) jest posiadanie przez drugi rodzaj stawów możliwości jego spuszczalności (spuszczenia w całości znajdującej się w nim wody), a w konsekwencji możliwości całkowitego osuszenia jego dna. Tylko tak wykonany staw rybny będzie bowiem umożliwiał hodowlę rozumianą jako masowy chów, a następnie odłów wyhodowanych w tych stawach ryb. Powyższe oznacza, iż ziemny staw hodowlany jest szczególnym rodzajem ziemnego stawu rybnego - stawem rybnym przeznaczonym do masowej hodowli ryb w celach komercyjnych. Skarżąca podniosła, że wykonane przez nią stawy rybne nie zostały wyposażone w jakiekolwiek urządzenia umożliwiające zrzut wody i ich całkowite osuszenie. De facto osuszenie każdego zbiornika wymaga prac ziemnych polegających na usunięciu wykonanego wału ziemnego, co spowoduje ujście wody do istniejącego cieku wodnego, jednakże wskazać należy, iż usunięcie wału spowoduje również to, że obiekt przestanie spełniać kryteria ziemnego stawy rybnego. Po usunięciu przepustu pomiędzy stawami ustała również możliwość spuszczania wody pomiędzy obydwoma zbiornikami - nie ma zatem obecnie możliwości osuszenia jednego stawu względem drugiego i odwrotnie. Ponadto, w niniejszym przypadku jest poza sporem, że skarżąca nie prowadziła i nie prowadzi masowej hodowli ryb ani w wykonanych obiektach, ani w żadnym innym miejscu. Zamiaru prowadzenia działalności hodowlanej w tych zbiornikach nie potwierdza również żaden inny dokument zgromadzony w niniejszy postępowaniu. Tym samym nie można przyjąć a priori, iż wykonane przez skarżącą obiekty były "ziemnymi stawami hodowlanymi". Z całą pewnością natomiast obiekty te służyły jako urządzenia melioracji szczegółowej i z takim zamierzeniem były realizowane. W ocenie skarżącej, wykonane obiekty wyłączone są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc zobowiązana była jedynie do zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych właściwemu organowi. Skutkiem zakwalifikowania tych obiektów jako niewymagających pozwolenia na budowę jest konieczność zastosowania przez organ - w przypadku stwierdzenia okoliczności podjęcia budowy bez wymaganych formalności prawnych - innych przepisów niż zastosowane w zaskarżonym postanowieniu. Rozpatrując kwestię legalizacji obiektów, organ winien prowadzić postępowanie w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane, a postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej - podjąć na podstawie art. 49b ust. 4 tejże ustawy. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie narusza również art. 61 § 1 i § 4 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez przyjęcie przez organ w sposób bezpodstawny, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane tj. przed dniem 28 czerwca 2015 r. W przypadku, gdyby wszczęcie niniejszego postępowania nastąpiło po tej dacie obiekty wykonane przez skarżącą w sposób oczywisty byłyby wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę. Organ przyjmuje, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 27 marca 2015 r. tj. w dniu wydania postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu. W dniu 26 maja 2015 r. wydane zostało postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Na skutek zaniechania organu nie nastąpił skutek w postaci zawiadomienia strony o danej czynności. Obydwa postanowienia doręczone zostały nie bezpośrednio A. R., a działającemu w jej imieniu pełnomocnikowi S. N., któremu udzielono skutecznego pełnomocnictwa do odbierania korespondencji w imieniu strony postępowania – A. R. dopiero w dniu 10 stycznia 2019 r. ze skutkiem jego doręczenia na ręce organu w dniu 15 maja 2019 r. Tym samym również z tego powodu, że strona postępowania na dzień 28 czerwca 2015 r. nie została skutecznie powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, nie można przyjąć iż postępowanie to zostało wszczęte przed tą datą. Z całą pewnością wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło po dniu 28 czerwca 2015 r., czego konsekwencją winno być przyjęcie, iż do oceny charakteru wykonanych przez skarżącą obiektów należy zastosować art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji, wyłączający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizację wszystkich urządzeń melioracji wodnej szczególnej. Pismem procesowym z 14 października 2019 r. skarżąca złożyła opinię techniczno-prawną dotyczącą kwestii związanych ze stawami rybnymi usytuowanymi na działkach nr [...] , [...] i [...] położonych w miejscowości [...] . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca poddała pod rozwagę Sądu stanowisko, że w stanie faktycznym sprawy powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane wskazując, że nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, lecz z robotami budowlanymi, które nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia objętego skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), przytaczanej w dalszym ciągu jako ustawa. Postanowienie takie jest częścią i etapem postępowania administracyjnego zmierzającego do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej musi być poprzedzone wstrzymaniem robót budowlanych, nałożeniem na inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz wywiązaniem się przez inwestora z tych obowiązków. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że skorzystanie z możliwości legalizacji przewidzianej w art. 48 i 49, nie jest obowiązkiem, ale prawem inwestora, w związku z czym od jego woli zależy, czy złoży wymagane dokumenty, a następnie uiści ustaloną opłatę legalizacyjną, czy też dokona rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Warunkiem ustalenia opłaty legalizacyjnej jest więc zaistnienie dwóch przesłanek: przesądzenie faktu samowoli budowlanej i ustalenie przez organ, że strona wykonała obowiązki nałożone na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a przedłożona dokumentacja odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że przedmiotem prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego były roboty budowlane polegające na budowie dwóch stawów rybnych: - nr 1 o pow. 4362 m2 usytuowanego na działce o nr ewid. [...] i [...] oraz - nr 2 o pow. 4830 m2 usytuowanego na działce o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] , gm. Staszów. Bezspornym jest również, że inwestorka stawów – A. R. nie wykazała się żadnym pozwoleniem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie tych robót. Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z 26 maja 2015 r. PINB w Staszowie wstrzymał opisane wyżej roboty budowlane obejmujące budowę zbiorników wodnych – stawów rybnych oraz na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosowne dokumenty zostały złożone w zakreślonym terminie, czterokrotnie zmienianym i przedłużanym przez PINB na wniosek inwestora, upływającym ostatecznie w dniu 31 grudnia 2018 r. Skarżąca przedłożyła w postępowaniu legalizacyjnym: - decyzję Nr 175/2017 z 11 grudnia 2017 r. wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy Staszów ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch stawów rybnych na działce o nr ew. [...] oraz części działek nr [...] i [...] w granicach oznaczonych na załączniku graficznym Nr 1 linią ciągłą koloru czarnego, na terenie miejscowości [...] , gmina Staszów, - cztery egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego budowy dwóch stawów rybnych usytuowanych na działkach nr [...] , [...] i [...] w miejscowości [...] oraz - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty złożone przez inwestorkę organ uznał za odpowiadające wymogom określonym w przepisach prawa budowanego, co uzasadniało wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. Podstawę oceny, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiło ustalenie przez organy, że będące przedmiotem legalizacji dwa ziemne stawy rybne wymagały pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy przyjął także, że z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2015 r. (czyli do dnia wejścia w życie przepisów Prawa budowlanego znowelizowanych ustawą z 20 lutego 2015 r.), z wyjątkiem kwestii związanych z opłatą legalizacyjną, do której mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ. Zgodnie z powołanym wyżej art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 6 ust. 3 stanowił jednocześnie, że do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 20 lutego 2015 r. Ponieważ postępowanie w sprawie wszczęte zostało z urzędu przed 28 czerwca 2015 r., właściwym jest stanowisko organu, wedle którego podstawą orzekania w kontrolowanej sprawie były przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tej ustawy dokonaną ustawą z 20 lutego 2015 r. Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją i zarzutami skargi, że skoro dokument pełnomocnictwa dla S. N. – ojca A. R., złożony został dopiero w postępowaniu zażaleniowym (dnia 15 maja 2019 r.), to strona nie była wcześniej należycie reprezentowana, a zatem nie było podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało przed 28 czerwca 2015 r. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i 4 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Czynność organu polegająca na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu, nie może być utożsamiana z datą wszczęcia tego postępowania, gdyż o wszczęciu postępowania z urzędu decyduje organ, a nie strona, w przeciwieństwie do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek. Zawiadomienie, o jakim mowa w art. 61 § 4 kpa, jest więc czynnością następczą w stosunku do samego wszczęcia postępowania z urzędu. Przyjąć jednocześnie należy, że postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że PINB w Staszowie pismem z 15 kwietnia 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu w dniu 27 marca 2015 r. postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez A. R. działającą przez S. N. , a obejmujących budowę dwóch zbiorników wodnych na działkach nr ew. [...] , [...] i [...] w Mostkach, wobec faktu prowadzenia tych robót w warunkach samowoli budowlanej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ skierował nie tylko do S. N., ale również do innych stron postępowania, a mianowicie do Ł. F. oraz J. i S. Ż. Po przeprowadzeniu przez pracowników PINB w Staszowie w dniu 23 stycznia 2015 r. kontroli robót budowlanych prowadzonych na ww. działkach, organ zwracał się o nadesłanie dokumentacji związanej z "prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie robót ziemnych (...)" do Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie - w zakresie decyzji o warunkach zabudowy oraz do Starostwa Powiatowego w Staszowie – odnośnie do pozwolenia wodnoprawnego (pisma z 2 marca 2015 r.). Odpowiedział również na pisma wyjaśniające S. N. (pismo z 2 marca 2015 r.). Wszczęcie postępowania z urzędu nastąpiło po uzyskaniu żądanych dokumentów, o czym strony zostały zawiadomione pismem z 15 kwietnia 2015 r. Datę wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie określił zatem sam organ, który był inicjatorem podjęcia stosownych działań nadzorczych. Skierowane do stron zawiadomienie miało charakter techniczny, informacyjny i stanowiło jedynie potwierdzenie faktu, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Niezależnie od tego, nie można zgodzić się ze skarżącą, która dopiero w skardze, na potrzeby wykazania zasadności argumentacji związanej ze stosowaniem przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 28 czerwca 2015 r., podniosła wady procesowe co do reprezentowania jej interesów przez ojca – S. N.. Z akt wynika, że obecny w trakcie kontroli przeprowadzonej 23 stycznia 2015 r. S. N., złożył do akt "upoważnienie" od inwestorki, które obejmowało reprezentowanie jej, podpisanie niezbędnych dokumentów oraz podjęcie decyzji w jej imieniu podczas kontroli robót ziemnych w Mostkach. W późniejszych pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego obu instancji, S. N. powoływał się na fakt reprezentowania skarżącej jako jej pełnomocnik, w takim też charakterze stawiał się w siedzibie organu I instancji i składał wnioski procesowe. W imieniu A. R. złożył również zażalenie na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W treści złożonego pełnomocnictwa datowanego na 10 stycznia 2019 r. skarżąca nie podważyła skuteczności czynności podjętych przez ojca w jej imieniu, nie zakwestionowała ich ważności, co oznacza, że je zatwierdziła i akceptowała fakt reprezentowania jej przez S. N. także po przeprowadzeniu kontroli. Tym samym, brak w okolicznościach sprawy podstaw do przyjęcia, że była nienależycie reprezentowana, a tym bardziej, że złożenie prawidłowo sformułowanego pełnomocnictwa na etapie postępowania zażaleniowego miało wpływ na ustalenie daty wszczęcia postępowania z urzędu w innym terminie, niż przyjął to organ w zaskarżonym postanowieniu. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organy oceny, że w stanie faktycznym sprawy roboty budowlane wykonane przez A. R. wymagały pozwolenia na budowę, podkreślenia wymaga na wstępie, że decydujące w tym zakresie są każdorazowo przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie realizowania tych robót. Zmiana przepisów, jaka następuje po wykonaniu robót budowlanych, może mieć znaczenie dla zastosowania regulacji ustawowych dotyczących samej procedury legalizacyjnej, o ile nie określają tego przepisy przejściowe ustawy nowelizującej. Jak wyjaśniono już wyżej, w tym przypadku zmiana ustawy Prawo budowlane, jaka nastąpiła z dniem 28 czerwca 2015 r., miała jedynie taki skutek, że nowe przepisy organ zobowiązany był stosować do opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji robót na działkach nr ew. [...] , [...] i [...] w Mostkach, z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zwolnione były roboty budowlane polegające na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem: a) ziemnych stawów hodowlanych, b) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowił, że wykonanie robót budowlanych, o jakich mowa w przywołanym wyżej przepisie, wymagało zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżąca twierdzi, że skoro przedmiotem postępowania legalizacyjnego są ziemne stawy rybne, a nie ziemne stawy hodowlane, to na ich wykonanie wystarczyło zgłoszenie, co skutkuje - w razie niedopełnienia formalności w tym zakresie – zastosowaniem przez organy nadzoru budowlanego procedury określonej w art. 49b ustawy (a nie w art. 48 i 49 – jak miało to miejsce w sprawie) i co za tym idzie innych przepisów co do wymierzenia opłaty legalizacyjnej, a konkretnie art. 49b ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska zaprezentowanego w skardze nie podziela z następujących powodów. Nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji stawów hodowlanych ani nie odsyła w tym zakresie do innych przepisów. Z treści art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego wynika wprawdzie, że ustawodawca zaliczył stawy hodowlane do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, regulowanych przepisami prawa wodnego, jednak ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), obowiązująca w dacie realizacji kontrolowanych robót budowlanych, nie znała pojęcia "stawu hodowlanego". Przepis art. 73 ust. 1 pkt 4 tej ustawy zaliczał natomiast do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych ziemne stawy rybne, jeżeli służyły celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 tej ustawy, czyli regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z zaskarżonego postanowienia nie wynika, że organ przyjął, iż wybudowane stawy służą powyższym celom (w uzasadnieniu przytoczone zostały jedynie wyjaśnienia S. N. w tym zakresie), jednak zdaniem Sądu okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W stanie prawnym obowiązującym w dacie realizowania kontrolowanych robót budowlanych, budowa ziemnego stawu rybnego nie była bowiem zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bez względu na to czy można go było zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i czy był to staw, w którym prowadzi się jedynie chów czy także komercyjną hodowlę ryb, a także niezależnie od tego, czy staw był wyposażony w urządzenia umożliwiające jego całkowite osuszenie. Definicję legalną chowu i hodowli ryb zawierała w dacie wykonywania przez skarżącą robót budowlanych ustawa z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 652), wedle której za chów ryb uważa się działania zmierzające do utrzymywania i zwiększania produkcji ryb, a za hodowlę - chów połączony z doborem i selekcją, w celu zachowania i poprawienia wartości użytkowej ryb. Jednocześnie art. 1 pkt 1 tej ustawy stanowił, że określa ona zasady i warunki ochrony, chowu, hodowli i połowu ryb w powierzchniowych wodach śródlądowych, zwanych dalej "wodami", w wodach znajdujących się w urządzeniach wodnych oraz w obiektach przeznaczonych do chowu lub hodowli ryb. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że ustawa o rybactwie śródlądowym również nie definiowała pojęcia stawu hodowlanego. Rozróżnienie pomiędzy chowem i hodowlą ryb, na które powołuje się skarżąca wykazując zasadność tezy o odmiennym rozumieniu ziemnego stawu hodowlanego i ziemnego stawu rybnego, może mieć zatem zastosowanie jedynie na gruncie ustawy o rybactwie śródlądowym i jest istotne dla celów realizowanych przez tę ustawę. Nie ma natomiast podstaw, aby nadawać mu znaczenie prawne przy wykładni przepisów Prawa budowlanego. Działalność prowadzona przez człowieka w stawie rybnym, polegająca na chowie czy hodowli ryb pozostaje bez wpływu na rozumienie regulacji objętych Prawem budowlanym i na kwalifikowanie obiektów budowlanych pod kątem wymaganej procedury uprawniającej do ich legalnego wykonania. Decydujący jest zakres robót budowlanych, a te – bez względu na to, czy w stawie będzie prowadzona hodowla czy chów ryb – zawsze będą prowadzić do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślenia także wymaga, że załącznik do ustawy Prawo budowlane określający kategorie poszczególnych obiektów budowlanych, do kategorii XXIV zalicza obiekty gospodarki wodnej, jak zbiorniki wodne i nadpoziomowe oraz stawy rybne. W żadnej z wymienionych w tym załączniku kategorii nie znalazły się stawy hodowlane, co zdaniem Sądu jest dodatkowym argumentem za przyjęciem poglądu, że wyłączenie z art. 29 ust. 2 pkt 9 lit.a) tej ustawy dotyczy wszelkich ziemnych stawów rybnych, będących lub niebędących urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, bez względu na rodzaj prowadzonej w nich produkcji ryb, zarówno stanowiącej chów, jak i hodowlę w rozumieniu ustawy o rybactwie śródlądowym (por. także wyrok NSA z 12 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 811/12). Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska i argumentacji wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 702/14, którego obszerne fragmenty przytoczone zostały w skardze. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącej, ze złożonych przez nią dokumentów wynika, że w wybudowanych stawach rybnych przewiduje się hodowlę ryb typu karpiowatego (w pkt 2.2. decyzji o warunkach zabudowy z 11 grudnia 2017 r. mowa jest o produkcji ryb typu karpiowatego; z kolei w części opisowej projektu budowlanego na str. 4 – "nie przewiduje się hodowli ryb przekraczającej 1500 kg na rok z 1 ha", co wskazuje, że w zbiorniku objętym projektem, a więc w obiekcie budowlanym będącym przedmiotem legalizacji, może być prowadzona hodowla ryb o mniejszych parametrach). Jak powiedziano już na wstępie, przeprowadzenie procedury mającej na celu zalegalizowanie obiektu budowanego zrealizowanego samowolnie, jest prawem inwestora. Przedkładając dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, inwestor wnosi jednocześnie o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 48 ust. 5). Wnioskiem tym organ nadzoru budowlanego jest związany w tym znaczeniu, że nie może uznać, iż przedmiotem legalizacji jest inny obiekt aniżeli opisany w projekcie, bądź też przyjąć, że obiekt ten ma mieć inne niż określone w projekcie funkcje czy przeznaczenie. Wbrew twierdzeniom skargi, z projektu budowlanego złożonego przez inwestorkę wynika wyraźnie, jaki obiekt zamierzała wznieść realizując wstrzymane roboty budowlane, oraz że złożony przez nią wniosek - w rozumieniu art. 48 ust. 5 ustawy - dotyczył ziemnych stawów rybnych z możliwością hodowli ryb. Organ nie miał zatem podstaw aby przyjąć, że realizowane roboty zmierzają do wykonania innego obiektu aniżeli ten, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 lit.a) Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. Sama inwestorka określiła bowiem w złożonych dokumentach rodzaj i przeznaczenie budowanych stawów. Wedle przedstawionej wyżej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 9 lit.a) ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r., ziemne stawy rybne (bez względu na to, czy mają charakter hodowlany czy też nie), stanowiące urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, mogły być wybudowane tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta sama reguła dotyczyła ziemnych stawów rybnych, niebędących urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, przy czym powołany wyżej przepis takich budowli w ogóle nie dotyczył, a obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tego rodzaju obiektu wynikał z ogólnej zasady przewidzianej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego okoliczność, że organ nie wypowiedział się w zaskarżonym postanowieniu jednoznacznie, czy realizowana budowla stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji słusznie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że postępowanie legalizacyjne należało prowadzić na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż skarżąca realizowała obiekty budowlane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na ich budowę. Prawidłowo także określona została wysokość opłaty legalizacyjnej. W świetle art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z ostatnim powołanym przepisem, kara ta stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, a kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 2 i 3). Wobec tego, że przedmiotem postępowania są dwa stawy rybne o powierzchni odpowiednio 0,4362 ha oraz 0,483 ha, w oparciu o załącznik do ustawy Prawo budowlane należało przyjąć, że są to obiekty budowlane Kategorii XXIV obejmującej obiekty gospodarki wodnej jak: zbiorniki wodne i nadpoziomowe oraz stawy rybne, o współczynniku kategorii obiektu 9,0 i współczynniku wielkości obiektu 1,0. Pięćdziesięciokrotność tak obliczonej opłaty (500 zł x 9,0 x1,0) wynosi 225.000 zł i taką opłatę legalizacyjną należało nałożyć dla każdy z dwóch obiektów. Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez organy art. 49 oraz art. 49b ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie oraz art. 7, 8, i art. 77 § 1 kpa (ten ostatni prawdopodobnie omyłkowo określony został w skardze jako art. 77 § 1 kpc), gdyż wszystkie okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Z przyczyn podanych wyżej organ nie naruszył również art. 61 § 1 i § 4 kpa oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 7a oraz art. 81a kpa. Oba przepisy wprowadzone zostały do kpa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) i zaczęły obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z treścią art. 16 tej ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym, za wyjątkiem aktualnego brzmienia art. 96a-96n kpa (dotyczących mediacji). Art. 7a oraz art. 81a mimo, że obowiązywały w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie mogły więc mieć zastosowania w sprawie, gdyż została ona wszczęta przed wejściem w życie tych przepisów. W sprawie nie mógł być także zastosowany art. 3 pkt 1 Prawo budowlane w aktualnym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, ilekroć w ustawie mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przepis ten, podobnie jak art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy, zmieniony został ustawą z 20 lutego 2015 r. i przeszkodę do jego zastosowania przez organy stanowi cytowany już wyżej art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej. Tym samym słusznie organ uznał w zaskarżonym postanowieniu, że okoliczność, iż inwestor usunął przepusty łączące oba stawy nie może mieć wpływu na ocenę zrealizowanych obiektów jako budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit.b) w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2015 r. Złożona przez skarżącą opinia techniczno-prawna nie wnosi okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawiera ona stanowisko prawne, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela z przyczyn przedstawionych wyżej. Z uwagi na prawidłowe zakwalifikowanie przez organ prowadzonych robót budowlanych jako wykonywanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nie było także podstaw do zastosowania procedury naprawczej określonej w art. 50 i 51 tej ustawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.