IV SA/Wa 398/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości 16 500 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta [...] w dniu 5 września 2012 r., inwestor [...] Sp. z o.o. w [...] wystąpił o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie odcinka sieci wodociągowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydenta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami na działkach o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb nr [...] w [...] przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 16 500 zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., wskazując, że Prezydent [...] nie wydał w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego toczyło się przez 98 dni. Termin do wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczął swój bieg w dniu 6 września 2012 r. (następnego dnia po dniu wpływu do Urzędu Miasta [...] wniosku inwestora). Postępowanie zakończyło się w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (12 grudnia 2012 r.). Od okresu trwania postępowania należało odliczyć 65-dniowy termin wynikający z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym skarżący dopuścił się 33-dniowej zwłoki w wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W toku tego postępowania nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone, zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od 65-dniowego terminu wyznaczonego na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu nie podlega okoliczność późniejszego uiszczenia opłaty skarbowej od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż z akt sprawy wynika, iż organ nie wezwał inwestora na podstawie art. 261 § 1 K.p.a. do usunięcia braku fiskalnego podania i nie określił terminu, w jakim wnioskodawca winien uzupełnić brakująca opłatę. Co więcej, z duplikatu potwierdzenia wykonania przelewu wynika, że opłata skarbowa od wydania decyzji lokalizacyjnej została wniesiona przez inwestora w dniu 13 grudnia 2012 r., a więc już po wydaniu decyzji. Okoliczność, że w części tekstowej i części graficznej wniosku został nieprawidłowo oznaczony obręb geodezyjny i błąd ten został usunięty przez inwestora dopiero w dniu 12 października 2012 r., nie wpływa na określenie początku biegu terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku uznania, że wniosek inwestora zawiera braki formalne, organ obowiązany jest zastosować się do treści art. 64 § 2 K.p.a. i wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie we wskazanym terminie spowoduje pozostawienia podania bez rozpoznania. Opóźnienie związane z okresem oczekiwania na uzupełnienie braków wniosku podlega odliczeniu od terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tej sprawie Prezydent [...] nie wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku. Wszystkie działania podejmowane przez organ w trakcie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winny być zgodne z procedurą administracyjną i powinny znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy. W aktach sprawy zakończonej decyzją o ustaleniu lokalizacji instancji celu publicznego brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, że organ dostrzegł nieprawidłowość wniosku, a tym bardziej powiadomił wnioskodawcę o koniczności usunięcia niezgodności pomiędzy częścią tekstową wniosku a jego załącznikiem graficznym. Na zmianę rozstrzygnięcie nie wpływa także to, że inwestora w dniu 12 października 2012 r. skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do kształtowania treści wniosku i zawęził teren, na którym miała być realizowana inwestycja (wyłączył z dotychczasowego zakresu inwestycji 2 działki). W skardze na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący Prezydenta [...] zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, że Minister Infrastruktury i Budownictwa wadliwe przyjął, iż decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem ustawowego terminu, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Złożony w dniu 5 września 2012 r. wniosek nie był kompletny (nieprawidłowo oznaczono działki, na których miała być przeprowadzona inwestycja). Nie można przyjąć, że w dniu 12 października 2012 r., inwestor jedynie skorzystał z uprawnienia do modyfikacji wniosku poprzez usunięcie dwóch działek. Wniosek zawierał pomyłki, które należało skorygować celem umożliwienia organowi procedowania w sprawie. W dniu 12 października 2012 r. inwestor uzupełnił braki formalne wniosku poprzez skorygowanie numeru obrębu, w którym położone są działki, na których inwestor planował inwestycje. Dopiero ten moment umożliwił organowi dalsze procedowanie w sprawie. Zdaniem skarżącego, wezwanie do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 1 K.p.a. nie jest warunkiem koniecznym do zastosowania art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik inwestora został telefonicznie wezwany do uzupełnienia wniosku, który uzupełnił w dniu 12 października 2012 r. Organ odwoławczy powinien wyjaśnić sporną okoliczność, w jakim terminie wezwanie telefoniczne nastąpiło. Ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za naruszenie zasady pisemność, a za przekroczenie 65-dniowego terminu. Brak utrwalenia czynności wezwania inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku nie może godzić w sytuację prawną organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przytaczając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...]z dnia 12 marca 2015 r. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako maksymalny termin załatwienia sprawy ustala 65 dni. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można podzielić stanowiska skarżącego organu, że nie doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ opóźnienie w tej sprawie nastąpiły z przyczyn niezależnych od organu. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 5 września 2012 r. wpłynął wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu 12 października 2012 r. inwestor zmodyfikował wniosek poprzez wykreślenie działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] i dodanie działki nr [...] oraz poprawieniu na wniosku oczywistej omyłki polegającej na wpisaniu prawidłowego oznaczenia obrębu zamiast nr [...] nr [...] (zgodnie z załączoną do wniosku mapą). W dniu 30 października 2012 r. zamieszczono obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie odcinak sieci wodociągowej wraz z przyłączami. W dniu 6 listopada 2012 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z przedłożonymi dokumentami, uzyskania wyjaśnień lub wniesienia uwag i zastrzeżeń. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami została wydana w dniu 12 grudnia 2012 r. Postępowanie toczyło się 98 dni. Prawidłowo zatem Minister przyjął, że okres zwłoki wniósł 33 dni. Bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął się w dniu 6 września 2012 r. (w dniu następnym po dniu wpływu wniosku do organu), a nie w dniu 12 października 2012 r. (dniu modyfikacji wniosku). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska, że opóźnienie w wydaniu decyzji nie nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego sprowadzało się do zawiadomienia stron o jego wszczęciu, analizie wniosku dotyczącego inwestycji polegającej na przebudowie odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami oraz zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Prezydent [...] nie wykazał, że przeprowadził dodatkowe, konieczne czynności, bez dokonania których nie było możliwe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy w szczególności nie wynika, że inwestor był wzywany do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dokonanie korekty numeru obrębu bądź dokonania innych poprawek czy uzupełnień. W konsekwencji nie można przyjąć, że z przyczyn niezależnych od Prezydenta [...] nie można było wnioskowi o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nadać dalszego biegu we wcześniejszym terminie niż po 12 października 2012 r. Przekroczenia terminu, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą uzasadniać gołosłowne twierdzenia, że inwestor był wzywany telefonicznie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Ponadto należy zwrócić uwagę, że pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi występują zbyt długie odstępy czasowe, w szczególności organ nie podejmował żadnych czynności od dnia 6 września 2012 r. do dnia 30 października 2012 r. Jak słusznie wskazał Minister, w okolicznościach tej sprawy Prezydent nie może powoływać się na nieuiszczenie opłaty skarbowej od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie. Z akt sprawy wynika, że organ nie wzywał inwestora na podstawie art. 261 § 1 K.p.a. ani do uiszczenia opłaty skarbowej od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani nie wyznaczył terminu do jej uiszczenia. Organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w dniu 12 grudnia 2012 r., a zatem jeszcze przed uiszczeniem opłaty skarbowej przez inwestora. Oznacza to, że nieuiszczenie opłaty skarbowej nie stanowiło w tej sprawie przyczyny zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie nie wpływa również to, że inwestor dokonał modyfikacji wniosku w dniu 12 października 2012 r. Dokonana modyfikacja (zmiana) wniosku jedynie w zakresie wyłączenia z przebiegu trasy projektowanej linii elektroenergetycznej dwóch działek (nr [...] i [...]) oraz dodanie jednej działki (nr [...]), nie oznacza wszczęcia nowego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ nie ponawiał żadnych czynności procesowych w związku z dokonaną przez inwestora w dniu 12 października 2012 r. modyfikacją wniosku, ponieważ z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero w dniu 30 października 2012 r. W konsekwencji nie można podzielić zarzutów skargi, że nie doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W okolicznościach tej sprawy nie sposób uznać, że Burmistrz wykazał, że przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Podnoszone w skardze zarzuty nie dają wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, albowiem prawidłowo wymierzono Prezydentowi [...] karę pieniężną, z uwagi na długość prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości.