III SAB/Wr 598/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Kieres Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Y. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5 000 (pięć tysięcy) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Y. P., obywatelka U. (dalej: Strona, Skarżąca) złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku, złożonego 13 września 2017 r. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie: art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3, art. 8 § 1, art. 9 w związku z art. 36 § 1 i § 2 oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tej podstawie wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie przewlekłości postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu kwoty 10 000 zł i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniała, że po dniu złożenia wniosku we wrześniu 2017 r. została wezwana przez Wojewodę do uzupełnienia dokumentów dopiero w dniu 11 stycznia 2018 r., czego dokonał w wyznaczonym terminie. Ponadto organ poinformował Skarżącego, że termin zakończenia postępowania został wyznaczony na 25 marca 2018 r., z którego to terminu się nie wywiązał. Dalszy upływ czasu bez wydanego rozstrzygnięcia spowodował rezygnację wskazanego pierwotnie pracodawcy z chęci zatrudnienia strony, przez co Skarżąca była zmuszona do znalezienia innego pracodawcy. W dniu 22 czerwca 2018 r. zmodyfikowała wniosek w zakresie pracodawcy i terminu, na jaki wnioskuje o wydanie zezwolenia, przedkładając jednocześnie odpowiednie dokumenty. W dniu 11 grudnia 2018 r. Skarżąca – działając przez pełnomocnika - wniosła ponaglenie, na które nie otrzymała odpowiedzi. W dniu 20 maja 22019 r. przedłożyła kolejne dokumenty w celu zmodyfikowania żądania w zakresie terminu, na jaki wnioskuje o zezwolenie Wskazując na te okoliczności Skarżąca argumentowała, że organ prowadzi postepowanie przewlekle, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała, że praktyka prowadzenia spraw przez Wojewodę w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców stoi w sprzeczności naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, a to m.in. zasadą zaufania do organów, zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych czy zasadą czynnego udziału stron w postepowaniu. Na naruszenie tych zasad wskazuje, wedle Skarżącej, fakt, ze kontakt telefoniczny z inspektorem prowadzącym sprawę jest praktycznie niemożliwy, bowiem kontakt taki można nawiązać jedynie z jego inicjatywy, a każda próba dodzwonienia się do siedziby urzędu w celu uzyskania statusu sprawy jest bezskuteczna. Z kolei kontakt osobisty z urzędnikiem prowadzącym sprawę możliwy jest tylko w wyznaczonych godzinach, których intensywność i długość jest niewspółmierna do liczby interesantów. Powoduje to, że dyżury odbywają często bez możliwości wglądu do akt sprawy. Wskazała dalej, że w czasie oczekiwania na decyzje merytoryczną pozbawiona jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Skarżąca nie może wobec tego swobodnie podróżować do kraju ojczystego, chociażby w celu odwiedzenia rodziny w okresie świątecznym. Dodatkowo, w oczekiwaniu na zezwolenie, możliwość świadczenia pracy przez Skarżącą jest ograniczona i uzależniona od tego, czy pracodawca jest gotowy sfinansowania, równolegle do już toczącego się postępowania, uzyskanie zezwolenia na pracę cudzoziemki. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Skarżąca uzasadniała, że postępowanie organu daje jej prawo do ubiegania się o przyznanie 10 000 zł jako formy rekompensaty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia "przewlekłości" należy zatem sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek Skarżącej z 13 września 2017 r. jest załatwiany zbyt długo, nawet przyjmując termin dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku Wojewoda zrealizował po niemal czterech miesiącach, tj. 11 stycznia 2018 r., występując do odpowiednich organów o udzielenie informacji w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Poza tym pismem, na które organ otrzymał odpowiedź w dniu 8 lutego 2018 r., Wojewoda do dnia wniesienia nie podjął żadnych innych czynności w sprawie. Akta wskazują, że Wojewoda ponad dwa lata prowadzi postępowanie dotyczące Skarżącej. Powyższe podlega jednoznacznej ocenie o braku koncentracji materiału dowodowego i prowadzeniu postępowania w sposób opieszały i przewlekły. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania i na takie przyczyny nie wskazuje również organ. Sąd dostrzega, ze w dniu 27 czerwca 2019 r. Wojewoda zawiadomił Skarżącą o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku i termin ten wyznaczył na 27 sierpnia 2019 r., jednak czynność ta podjęta została po wniesieniu skargi do tut. Sądu (28 maja 2019 r.), zatem nie może podlegać kontroli sądowej. Wojewoda nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. i nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, co kłóci się w sposób oczywisty m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, polegającą na wielomiesięcznym ignorowaniu strony postępowania, braku reakcji na jej pisma Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynika wyłącznie z postawy (zaniechań) organu. Trzeba w tym miejscu dostrzec, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, w kwocie 5 000 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa, co utrudnia zwłaszcza wykonywanie obowiązków służbowych i naraża na niepewność losu i egzystencji cudzoziemca. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Końcowo za trafny Sąd uznaje zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Wojewodę zasady czynnego udziału strony w postepowaniu (art. 10 § 1 k.p.a) poprzez faktyczne ograniczenie dostępu do akt sprawy i kontakt z urzędem. Ograniczenie to nie ma żadnego uzasadnienia i podstawy prawnej, narusza też zasadę zaufania do organu administracji (art. 8 § 1 k.p.a), zasadę legalności działania (art. 6 k.p.a) oraz zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.). Takiego postępowania organu nie sposób też zaakceptować z perspektywy praw człowieka, wynikających z Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 6 ust. 1), jako istotnie wpływającego i przyczyniającego się do stwierdzenia rażącej przewlekłości postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V) sentencji wyroku.