II SA/Go 539/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby oddala skargę. W dniu 24 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) złożył M.B. pisemną propozycję pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej i określił: - rodzaj służby - służba stała, - stopień służbowy - nadkomisarz, - stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy, - jednostka organizacyjna KAS, w której skarżąca miała realizować zadania - Urząd Celno-Skarbowy [...], - komórka organizacyjna - Referat Realizacji w [...] - SENT, - miejsce pełnienia służby - [...], Zaproponowane uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,310 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,625 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Jednocześnie skarżąca została poinformowana, że zaproponowane warunki służby będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednak nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r. W dniu 9 czerwca 2017 r. M.B. złożyła pisemne oświadczenie, że przyjmuje propozycję nowych warunków, natomiast w dniu 26 czerwca 2017 r., zachowując ustawowy termin, złożyła wniosek adresowany do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż nie zgadza się z zaproponowaniem obniżonego stanowiska służbowego, tj. młodszego eksperta Służby Celno - Skarbowej jako niezasadnego i niewłaściwego w świetle posiadanych kwalifikacji zawodowych, dotychczasowego przebiegu służby (doświadczenia zawodowego, stażu służby, rodzaju wykonywanych zadań, oceny jej służby przez przełożonych). Napisała także, iż nie zgadza się z wysokością zaproponowanego uposażenia zasadniczego, które zostało obniżone w stosunku do jej uprzedniego uposażenia, co jest działaniem niesprawiedliwym, krzywdzącym i demotywującym oraz ma charakter nierównego traktowania i dyskryminacji. W dniu [...] listopada 2017 r. wydana została decyzja, w której Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 15/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił w/w decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję, którą utrzymał zaskarżoną decyzję z [...] maja 2017 r. w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. rozpatrując skargę M.B., wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 703/18, uchylił zaskarżoną decyzję organu. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie poczynił niezbędnych ustaleń co do okoliczności stanowiących przesłanki, które należało uwzględnić składając propozycję służby, w zakresie kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby. Organ wprawdzie wskazał, jakie zajmowała skarżąca stanowiska, jednakże uczynił to w sposób lakoniczny. Ustalenia w tym zakresie sprowadzają się bowiem do wymienienia niektórych zajmowanych przez skarżącą stanowisk lub funkcji, a także wskazania, iż skarżąca w toku pełnienia służby przechodziła liczne szkolenia, a także uzupełniała wykształcenie. Tak poczynione ograniczone ustalenia nie w pełni obrazują przebieg służby skarżącej oraz jej kwalifikacje, na co wskazują akta osobowe skarżącej, dołączone do akt sprawy. Ponadto Sąd wskazał, że w decyzji nie określono zakresu obowiązków, jakie wykonywała na zajmowanych stanowiskach, a tym samym kluczowa dla sprawy kwestia - rozpatrywana szczególnie z punktu widzenia spornego mnożnika kwoty bazowej prowadzącego do istotnego obniżenia wynagrodzenia w porównaniu z poprzednio uzyskiwanym, to jest ocena, że dotychczasowy przebieg służby i zdobyte w trakcie niego doświadczenie oraz kwalifikacje są nieprzydatne w komórce, w której wykonuje służbę, nie poddaje się weryfikacji. Ponadto DIAS - wbrew wyraźnym wskazaniom Sądu zawartym w poprzednim wyroku - nie wyjaśnił dlaczego w istocie przyznane skarżącej wynagrodzenie miesięczne jest istotnie niższe od poprzednio uzyskiwanego. Po ponownym rozpoznaniu wniosku strony z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wydał dnia [...] czerwca 2019 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał w pierwszej kolejności, że z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.508). Została ona wprowadzona ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948). Z art. 165 ust. 7 tej ustawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej składa pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pismem z [...] maja 2017 r. DIAS złożył M.B. propozycję służby. Przed jej złożeniem wnikliwej analizie poddano zarówno posiadane przez stronę kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania strony i w oparciu o te kryteria ukształtowano merytoryczną treść tej propozycji. Została ona złożona w reakcji na wyrażony przez M.B. akces pełnienia służby w komórce organizacyjnej, nazwanej później SENT, realizującej zadania wynikające z ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, która to ustawa jeszcze w 2017 roku była procedowana. Przy czym najistotniejsze jest, że gdyby nie fakt zgłoszenia się strony, nie dostałaby ona propozycji służby w tej komórce. Następnie organ wskazał, że M.B. przed 1 marca 2017 r., czyli przed powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, obejmowała stanowisko Naczelnika Wydziału z uposażeniem ustalonym według mnożnika 2,401, dodatkiem stażowym 22,5% i stawką dodatku za stopień 0,625 oraz dodatkiem funkcyjnym w kwocie 401,10 zł. Po przyjęciu propozycji z dnia [...] maja 2017 r. objęła stanowisko młodszego eksperta Służby Celno - Skarbowej z uposażeniem według mnożnika 2,31, dodatkiem stażowym 22,5 %, stawką dodatku za stopień 0,625 i dodatkiem kontrolerskim według stawki 3%. Razem dawało to wynagrodzenie w kwocie brutto 6.603,60 zł. Jej uposażenie uległo zmniejszeniu o 480,102 zł. brutto. Na zmniejszenie uposażenia wpływ miała utrata dodatku funkcyjnego w kwocie 401,10 zł. związana z zaprzestaniem pełnienia funkcji naczelnika wydziału, mnożnik służący do ustalenia uposażenia zmienił się natomiast minimalnie. Warunki propozycji służby z dnia [...] maja 2017 r., mimo zmiany stanowiska służbowego oraz obniżenia uposażenia uwzględniały posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg jej dotychczasowej pracy oraz służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jeśli chodzi o kwalifikacje M.B., to z jej akt osobowych wynika m.in., że w okresie pełnienia służby w Izbie Celnej, w 2008 roku, ukończyła studia wyższe magisterskie na kierunku administracja, uzyskując tytuł magistra. W Urzędzie Celnym została zatrudniona od dnia [...] lipca 1992 r., na podstawie umowy o pracę, początkowo na stanowisku młodszego kontrolera celnego. W okresie od [...] września do [...] grudnia 1993 r. uczestniczyła w zasadniczym kursie celnym i złożyła egzamin kwalifikacyjny przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Główny Urząd Ceł z wynikiem ogólnym bardzo dobrym. Z karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia 15 grudnia 1993 r. wynika, że do zadań Strony w Urzędzie Celnym Oddział Celny w [...] należało: 1) dokonywanie odpraw celnych w obrocie towarowym z zagranicą i podejmowanie w tym przedmiocie decyzji, 2) dokonywanie odpraw celnych środków przewozowych, 3) dokonywanie odpraw celnych w powrotnym przywozie i wywozie, 4) przeprowadzanie kontroli celnej i dewizowej w ruchu osobowym, 5) przyjmowanie i zabezpieczanie towarów zdeponowanych w ruchu osobowym oraz przekazywanie depozytów do magazynu Urzędu Celnego, itd. Z dniem 1 września 1997 r. skarżąca podjęła pracę w Dziale Finansowym Urzędu Celnego. Do jej obowiązków należało: 1) przyjmowanie dokumentów odpraw celnych ostatecznych w przywozie, 2) kompletowanie i segregowanie dowodów odpraw celnych na poszczególne oddziały i posterunki, 3) odszukiwanie i wypinanie dokumentów ze zbioru w celach odwoławczych (Działy, Oddziały, GUC, NSA), 4) wpinanie na bieżąco dokumentów po wykorzystaniu, 5) załatwianie korespondencji dot. odpraw celnych dla Sądu, Prokuratury, Policji, Urzędów Skarbowych, Urzędów Komunikacji, itp. Z karty zakresu obowiązków i uprawnień Strony z dnia [...] lutego 1998 r. wynika, że do jej obowiązków w Urzędzie Celnym Referat Egzekucyjny należało: 1) wystawianie tytułów wykonawczych w sprawach dotyczących kosztów likwidacji towarów, 2) zgłaszanie wierzytelności sędziemu - komisarzowi w przypadkach ogłoszenia upadłości zadłużonej spółki, 3) uzgadnianie sald zadłużenia z dłużnikiem i bankiem prowadzącym bankowe postępowanie ugodowe, 4) zgłaszanie wierzytelności do Izb Skarbowych w bankowym postępowaniu ugodowym, 5) załatwianie korespondencji dotyczącej postępowania upadłościowego i ugodowego, itp. Z dniem [...] sierpnia 1998 r. zawarto z M.B. umowę o pracę na czas nieokreślony i powierzono jej obowiązki kontrolera celnego w Dziale Finansowym. Z dniem [...] czerwca 2000 r. mianowano ją do służby stałej w Urzędzie Celnym na stanowisko kontroler celny i nadano jej stopień służbowy młodszy dyspozytor celny. Aneksem do aktu mianowania z dnia [...] maja 2002 r., określono jej miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej w Referacie Egzekucyjnym. Stanowisko i stopień służbowy pozostały bez zmian. Do zadań Strony w Referacie Egzekucyjnym Izby Celnej należało: 1) przyjmowanie do Referatu Egzekucyjnego prawomocnych decyzji, wykonywanie czynności związanych z ich ewidencją w programie DŁUŻNIK (do zakończenia eksploatacji programu przez IC) oraz w systemie komputerowym ZEFIR, sporządzanie przypisów należności, 2) sprawdzanie wpływu należności i ich rozliczenie, naliczenie odsetek od nieterminowo uiszczonych należności, 3) wystawianie i wysyłanie upomnień, 4) wykonywanie czynności mających na celu ustalenie miejsca pobytu, zatrudnienia, majątku zobowiązanego, 5) wystawianie tytułów wykonawczych: - prowadzenie egzekucji we własnym zakresie, - przekazywanie tytułów wykonawczych do urzędów skarbowych właściwych ze względu na siedzibę dłużnika, - prowadzenie egzekucji za pośrednictwem komorników sądowych, - wystawianie tytułów wykonawczych i kierowanie egzekucji za granicę, itd.  Z dniem [...] lutego 2004 r. Pani B. została awansowana na stanowisko starszego kontrolera celnego. W związku z reorganizacją Izby Celnej, z dniem [...] maja 2004 r. wyznaczono jej miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej - Wydział Egzekucji i Likwidacji Towarów. Stanowisko i stopień służbowy pozostały bez zmian. Wniosek z [...] sierpnia 2004 r. o awansowanie strony na stopień dyspozytora celnego został rozpatrzony negatywnie. Z karty zakresu obowiązków i uprawnień skarżącej na stanowisku starszego kontrolera celnego w Wydziale Egzekucji i Likwidacji Towarów z dnia [...] lipca 2004 r. wynika, że do jej obowiązków należało: 1) sprawdzanie wpływu należności i ich rozliczenie, naliczenie odsetek od nieterminowo uiszczonych należności, 2) wystawianie i wysyłanie upomnień, 3) wykonywanie czynności mających na celu ustalenie miejsca pobytu, zatrudnienia, majątku zobowiązanego, 4) wystawianie tytułów wykonawczych: - prowadzenie egzekucji w myśl przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z zastosowaniem dostępnych środków egzekucyjnych, - przekazywanie tytułów wykonawczych do izb celnych właściwych ze względu na siedzibę dłużnika, - prowadzenie egzekucji za pośrednictwem komorników sądowych, - wystawianie tytułów wykonawczych i kierowanie egzekucji za granicę, itd. Kolejne wnioski z dnia [...] września 2005 r., z dnia [...] sierpnia 2006 r. i z dnia [...] sierpnia 2007 r. o awansowanie strony na stopień dyspozytora celnego zostały rozpatrzone negatywnie. Z dniem [...] lipca 2007 r. została przeniesiona do pełnienia służby w Wieloosobowym Stanowisku do Spraw Wierzycielskich w Wydziale Egzekucji w Izbie Celnej. Następnie organ wskazał, że decyzją Nr [...] Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2007 r. powołano M.B. na kierującą Wieloosobowym Stanowiskiem do Spraw Wierzycielskich. Do jej obowiązków należało: 1) planowanie, organizowanie, koordynowanie i kontrolowanie pracy podległych funkcjonariuszy, 2) analiza spraw i korespondencji napływających do wydziału, przydzielanie przyjętych spraw oraz napływającej korespondencji do konkretnego stanowiska pracy, 3) nadzór i kontrola nad całokształtem prowadzonego postępowania w myśl obowiązujących przepisów i uregulowań wewnętrznych, 4) przekazywanie do Krajowego Rejestru Sądowego wniosków o dokonanie wpisów w rejestrze Dłużników Niewypłacalnych, 5) zgłaszanie wierzytelności Skarbu Państwa - Dyrektora Izby Celnej w postępowaniu upadłościowym i likwidacyjnym, itd. Z dniem [...] maja 2008 r. awansowano stronę na stanowisko inspektora celnego w Izbie Celnej. Następny wniosek z [...] sierpnia 2008 r. o awansowanie jej na stopień służbowy dyspozytora celnego został rozpatrzony negatywnie. Z dniem [...] lutego 2009 r. została powołana na stanowiska Kierownika Referatu ds. Wierzycielskich w Izbie Celnej. Do jej obowiązków i związanych z nimi czynności należało: 1) planowanie, organizowanie, koordynowanie i kontrolowanie pracy podległych funkcjonariuszy, 2) nadzór i kontrola nad całokształtem prowadzonego postępowania w myśl obowiązujących przepisów i uregulowań wewnętrznych, 3) analiza spraw i korespondencji napływających do wydziału, przydzielanie przyjętych spraw oraz napływającej korespondencji do konkretnego stanowiska pracy, 4) sporządzanie meldunków i analiz oraz zestawień analitycznych wymaganych do sprawozdawczości oraz wynikających z odrębnych przepisów i uregulowań wewnętrznych, itd. Kolejny wniosek z [...] sierpnia 2009 r. o awansowanie strony na stopień służbowy dyspozytora celnego został rozpatrzony negatywnie. Natomiast z dniem [...] listopada 2009 r. mianowano skarżącą na stopień służbowy podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Z dniem [...] września 2010 r. mianowano stronę na stopień służbowy komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Z dniem [...] stycznia 2013 r. została odwołana ze stanowiska Kierownika Referatu ds. Wierzycielskich, natomiast z dniem [...] stycznia 2013 r. wyznaczono jej stanowisko eksperta Służby Celnej w Wydziale Egzekucji w Izbie Celnej. Z dniem [...] stycznia 2013 r. powierzono jej pełnienie obowiązków Kierownika Referatu Kontroli Wewnętrznej i Przeciwdziałania Korupcji w Izbie Celnej. Do jej obowiązków na tym stanowisku należało: 1) organizacja i zarządzanie referatem,  2) przydział zadań służbowych dla poszczególnych funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w referacie, 3) nadzór nad właściwym wykonywaniem czynności: - przeprowadzanie kontroli instytucjonalnej w komórkach organizacyjnych na polecenie Dyrektora Izby Celnej w tym: kontroli planowych oraz kontroli w trybie uproszczonym, - badanie prawidłowości organizacji pracy w komórkach organizacyjnych izby, - sporządzanie protokołów lub sprawozdań z przeprowadzonych kontroli i przedstawianie wniosków, - opracowywanie projektów poleceń pokontrolnych oraz kontrola ich wykonania, - sporządzanie sprawozdań dotyczących kontroli dla Ministerstwa Finansów, itd. Z dniem [...] lipca 2013 r. powołano skarzącą na stanowisko Kierownika Referatu Kontroli Wewnętrznej i Przeciwdziałania Korupcji w Izbie Celnej. Z dniem [...] kwietnia 2016 r. została przeniesiona na stanowisko Naczelnika Wydziału w Wydziale Kontroli Wewnętrznej i Przeciwdziałania Korupcji w Izbie Celnej. Do jej zadań należało: 1) nadzór nad właściwym wykonywaniem czynności: - przeprowadzanie kontroli instytucjonalnej w komórkach organizacyjnych na polecenie Dyrektora Izby Celnej w tym: kontroli planowych oraz kontroli w trybie uproszczonym, - badanie prawidłowości organizacji pracy w komórkach organizacyjnych izby, - sporządzanie protokołów lub sprawozdań z przeprowadzonych kontroli i przedstawianie wniosków, - opracowywanie projektów poleceń pokontrolnych oraz kontrola ich wykonania, - sporządzanie sprawozdań dotyczących kontroli dla Ministerstwa Finansów, itd. Z dniem [...] września 2016 r. mianowano ją na stopień służbowy nadkomisarza celnego. Do zakresu obowiązków M.B. na stanowisku młodszego eksperta Służby Celno - Skarbowej w Referacie Realizacji SENT, począwszy od [...] czerwca 2017 r. należy: 1) wykonywanie kontroli, o których mowa w ustawie o monitorowaniu drogowego przewozu towarów, 2) wykonywanie kontroli celno - skarbowej, o której mowa w art. 62 ust. 5 pkt 1-3 ustawy, 3) rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców w zakresie określonym w przepisach odrębnych, 4) realizowanie niezbędnych czynności procesowych w granicach koniecznych dla zabezpieczenia śladów i dowodów przestępstwa skarbowego, wykroczenia skarbowego, przestępstwa lub wykroczenia, 5) zatrzymywanie i przeszukiwanie osób, zabezpieczanie rzeczy oraz przeszukiwanie lokali mieszkalnych, pomieszczeń i innych miejsc, bagażu, ładunku, środków transportu i statków w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego, 6) zatrzymywanie i przeszukiwanie urządzeń zawierających dane informatyczne lub systemów informatycznych, w zakresie danych przechowywanych w tych urządzeniach lub systemach albo na nośnikach, 7) nakładanie grzywien w drodze mandatu karnego za wykroczenia i wykroczenia skarbowe. W okresie zatrudnienia M.B. odbyła następujące kursy i szkolenia: - w dniach [...] września 2008 r. uczestniczyła w szkoleniu "Egzekucja administracyjna należności pieniężnych - Dyrektor Izby Celnej - jako organ egzekucyjny będący jednocześnie: wierzycielem, organem zabezpieczającym i dysponentem postępowania", - w dniach [...] listopada 2008 r. uczestniczyła w szkoleniu "Hipoteka - Postępowanie egzekucyjne w administracji", - w dniach [...] września 2009 r. uczestniczyła w szkoleniu "Postępowanie egzekucyjne w administracji oraz wybrane zagadnienia z Ordynacji podatkowej", - w dniach od [...] września 2010 r. uczestniczyła w szkoleniu "Atena I-ODO- Ochrona danych osobowych", - w dniach od [...] grudnia 2010 r. do [...] lutego 2011 r. uczestniczyła w szkoleniu "Atena język angielski Europlus - poziom europejski A2", - zaświadczeniem z [...] października 2010 r. wystawionym przez Ministerstwo Finansów potwierdzono, że strona złożyła egzamin potwierdzający ukończenie szkolenia specjalistycznego dla korpusu oficerów młodszych Służby Celnej z wynikiem pozytywnym, - w dniach [...] października 2011 r. uczestniczyła w szkoleniu "Warsztaty z zakresu egzekucji administracyjnej", - w dniach [...] kwietnia 2012 r. uczestniczyła w szkoleniu "Dyrektor izby celnej jako wierzyciel i organ egzekucyjny w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym", - w dniach [...] czerwca 2012 r. ukończyła szkolenie okresowe "Bezpieczeństwo i higiena służby dla funkcjonariuszy celnych", - w dniach [...] listopada 2012 r. uczestniczyła w szkoleniu "Warsztaty z zakresu egzekucji administracyjnej ", - w grudniu 2012 r. ukończyła szkolenie "Kształtowanie polityki antymobbingowej w organizacji", - w dniach [...] kwietnia 2013 r. uczestniczyła w szkoleniu "Nowy model kontroli wewnętrznej w Służbie Celnej – ustawa o kontroli w administracji rządowej z dnia 15 lipca 2011 r.", - w dniach [...] czerwca 2013 r. uczestniczyła w szkoleniu "Nowy model kontroli wewnętrznej w Służbie Celnej - ustawa o kontroli w administracji rządowej z dnia 15 lipca 2011 r", - w 2013 r. uczestniczyła w szkoleniu "Informacje prawnie chronione w działalności Służb Celnych", - w dniach [...] lipca 2013 r. ukończyła szkolenie "MS Excel 2010", - w dniach [...] czerwca 2014 r. ukończyła szkolenie "Gry hazardowe", - w dniach [...] czerwca 2014 r. uczestniczyła w szkoleniu "Nowy model kontroli wewnętrznej w Służbie Celnej - ustawa o kontroli w administracji rządowej z dnia 15 lipca 2011 r", - w lipcu 2014 r. ukończyła szkolenie "Przeciwdziałanie korupcji - nowa perspektywa", - w dniach [...] listopada 2014 r. uczestniczyła w szkoleniu "Nowy model kontroli wewnętrznej w Służbie Celnej - ustawa o kontroli w administracji rządowej z dnia 15 lipca 2011 r", - w dniach [...] marca 2015 r. uczestniczyła w szkoleniu "Nowy model kontroli wewnętrznej w Służbie Celnej - ustawa o kontroli w administracji rządowej z dnia 15 lipca 2011 r", - w dniach [...] maja 2015 r. uczestniczyła w szkoleniu "Nowy model kontroli wewnętrznej w Służbie Celnej - ustawa o kontroli w administracji rządowej z dnia 15 lipca 2011 r.", - w dniu [...] sierpnia 2015 r. ukończyła szkolenie "Zjawiska niepożądane w Służbie Celnej", - w dniach [...] listopada 2015 r. uczestniczyła w szkoleniu "Nowy model kontroli wewnętrznej w Służbie Celnej - ustawa o kontroli w administracji rządowej z dnia 15 lipca 2011 r", - w dniach od [...] grudnia 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. ukończyła szkolenie "Bezpieczeństwo teleinformatyczne - szkolenie dedykowane dla pracowników resortu finansów", - w dniach [...] października 2016 r. ukończyła szkolenie "Podatek od wydobycia niektórych kopalin", - w dniach [...] października 2016 r. ukończyła szkolenie "Pochodzenie towarów i preferencje", - w dniach [...] lutego 2017 r. ukończyła szkolenie "Bezpieczeństwo i higiena służby dla funkcjonariuszy celnych na stanowiskach kierowniczych w komórkach administracyjno - biurowych", - w dniach od [...] kwietnia 2017 r. do [...] maja 2017 r. uczestniczyła w szkoleniu "Taktyka i techniki interwencji - kurs podstawowy", - w dniach od [...] lutego do [...] marca 2018 r. ukończyła szkolenie okresowe "Bezpieczeństwo i higiena służby dla funkcjonariuszy w komórkach zwalczania przestępczości", - w dniach [...] marca 2018 r. ukończyła szkolenie "RODO Unijne rozporządzenie o ochronie danych osobowych". Dalej organ wskazał, że przed powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, w okresie istnienia Służby Celnej, Strona zajmowała stanowisko naczelnika wydziału i stanowisko to było określone na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 199 ze zm.). Stanowisko aktualnie przez Stronę obejmowane należy do kategorii stanowisk eksperckich i jest ono określone na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (t,j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1941). Wynagrodzenie dla stanowiska młodszego eksperta Służby Celno - Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz.446) w granicach 1,974-3,300. Mimo, iż w aktualnie obowiązujących rozporządzeniach określono stanowiska funkcjonariuszy z podziałem na kategorie, czego nie było w poprzednim rozporządzeniu, to sekwencje stanowisk funkcjonariuszy przed i po 1 marca 2017 r. są podobne, co prowadzi do wniosku, że stanowisko strony z datą przyjęcia propozycji służby z dnia [...] maja 2017 r. uległo obniżeniu, co spowodowało także obniżenie uposażenia. Obniżenie stanowiska i uposażenia było jednak – zdaniem organu – obiektywnie uzasadnione, biorąc pod uwagę niżej przedstawioną argumentację: Propozycja stanowiska młodszego eksperta Służby Celno - Skarbowej w przypadku M.B. wynika przede wszystkim z faktu, że dotyczyła ona pełnienia służby w Referacie Realizacji SENT, co bezspornie było konsekwencją złożenia przez nią aplikacji w toku naboru do tej komórki. Zgodnie z przepisami ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, doszło do powstania Krajowej Administracji Skarbowej, w ramach której funkcjonują m.in. następujące jednostki organizacyjne: izby administracji skarbowej, urzędy skarbowe i urzędy celno - skarbowe wraz z podległymi oddziałami celnymi. W związku z powyższym, w województwie [...] powstał Urząd Celno – Skarbowy, w skład którego wchodzą Delegatury w [...]. W strukturze organizacyjnej Urzędu Celno - Skarbowego wyodrębniono Dział Realizacji SENT, sprawujący nadzór nad Referatem Realizacji [...] SENT oraz Dział Realizacji - SENT, sprawujący nadzór nad Referatem Realizacji [...] SENT. Z Regulaminu organizacyjnego Urzędu Celno - Skarbowego wynika, że podstawowym zadaniem zarówno Działu Realizacji - SENT i obu Referatów, jak i Działu Realizacji - SENT i obu Referatów jest wykonywanie kontroli, o których mowa w ustawie o monitorowaniu drogowego przewozu towarów. Zadania te związane są z wejściem w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708 ze zm.), co nastąpiło z dniem 18 kwietnia 2017 r. W roku 2017 były to zadania nowe, gdyż w Służbie Celnej istniejącej do czasu powstania Krajowej Administracji Skarbowej, czyli do dnia 1 marca 2017 r. analogiczne zadania realizowane były tylko przez kilka miesięcy, w okresie przed wejściem w życie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, w sposób jedynie akcyjny (doraźny), w celu "uszczelnienia granicy". A zatem w dacie złożenia stronie propozycji służby, czyli w dniu 24 maja 2017 r., zadania wykonywane przez Referat Realizacji SENT były zadaniami nowymi nie tylko dla w/w Referatu i dla Urzędu Celno - Skarbowego, ale także dla całej Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym, mimo iż skarżąca była doświadczonym funkcjonariuszem z długoletnim stażem w Służbie Celnej, to nie można powiedzieć, że w dniu 24 maja 2017 r. posiadała doświadczenie w zakresie zadań związanych z wejściem w życie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Do służby w komórce SENT Strona musiała się wdrożyć i zdobyć doświadczenie przy wykonywaniu nowych zadań. Jednakże kluczowa dla ustalenia stronie stanowiska młodszego eksperta i związanego z tym uposażenia z mnożnikiem 2,31 była ranga i zakres zadań Referatu SENT i poziom skomplikowania tych zadań, w szczególności w porównaniu z zadaniami przydzielonymi innym komórkom organizacyjnym UCS Priorytetowe i najbardziej złożone zadania, których wykonywanie wymaga specjalistycznej wiedzy z zakresu prawa podatkowego i celnego, która to wiedza wymaga ciągłego aktualizowania i pogłębiania, wraz z nieustannie dokonywanymi zmianami przepisów prawa, wykonywane były i są w pionie kontroli celno - skarbowej oraz w pionie orzecznictwa UCS. Poszczególne komórki wchodzące w skład pionu kontroli celno - skarbowej przeprowadzają np. kontrole celno - skarbowe w zakresie rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania, ujawniają i kontrolują niezgłoszoną do opodatkowania działalność gospodarczą, przeprowadzają kontrole celno - skarbowe źródeł pochodzenia majątku oraz przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych, badają ceny transakcyjne stosowane w transakcjach między podmiotami powiązanymi, prowadzą postępowania podatkowe w pierwszej instancji w sprawach objętych kontrolą celno - skarbową, prowadzą kontrole celno - skarbowe przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów związanych z przywozem i wywozem towarów w obrocie między obszarem celnym UE a państwami trzecimi, w szczególności przepisów dotyczących towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, prowadzą kontrole celno - skarbowe przestrzegania przepisów prawa podatkowego w zakresie produkcji, przemieszczania i zużycia wyrobów akcyzowych a także przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych, itd. Do zadań poszczególnych komórek wchodzących w skład pionu orzecznictwa należy chociażby prowadzenie postępowań podatkowych w drugiej instancji w zakresie prowadzonych przez naczelnika urzędu postępowań prowadzonych w pierwszej instancji, orzecznictwo w zakresie trybów nadzwyczajnych w zakresie postępowania podatkowego, przygotowywanie projektów odpowiedzi na skargi do sądu administracyjnego oraz odpowiedzi na pisma procesowe, opracowywanie wniosków o wniesienie skarg kasacyjnych, udział w postępowaniu sądowym przed sądami administracyjnymi. Kontrole prowadzone przez komórki pionu kontroli celno - skarbowej oraz będące ich następstwem postępowania mają charakter niestandardowy, każda sprawa dotyczy odmiennego stanu faktycznego i prawnego, generalnie wymagają one ustalenia zawiłych stanów faktycznych i rozstrzygania skomplikowanych problemów prawnych. Zgromadzenie materiału dowodowego w tego typu sprawach trwa czasem kilkanaście miesięcy, a jego ocena pod kątem zastosowania przepisów prawa podatkowego i celnego wymaga nie tylko znajomości tych przepisów, lecz także umiejętności ich interpretacji oraz znajomości aktualnego orzecznictwa. Powtarzalność przy dokonywaniu takich czynności może występować tylko wtedy, gdy kilka kontroli /postępowań dotyczy tego samego podatnika, w innych sytuacjach to się raczej nie zdarza. Decyzje opracowywane przez pracowników tych komórek z reguły zaskarżane są skargami wnoszonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a orzeczenia Sądu I instancji mogą być zaskarżone kasacyjnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co samo w sobie dowodzi, że decyzje te charakteryzują się wysokim stopniem skomplikowania i często dotyczą określenia zobowiązań o ogromnej wartości. Zadania komórek SENT wchodzących w skład pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej, choć oczywiście istotne dla KAS i UCS, to jednak, jeśli chodzi o ich rangę i poziom skomplikowania cechują się niższym poziomem trudności w urzędzie, w którym są wykonywane. Do zadań komórek SENT należy generalnie wykonywanie kontroli, o których mowa w ustawie o monitorowaniu drogowego przewozu towarów. Kontrole te prowadzone są poprzez dokonywanie jednolitych, powtarzalnych czynności, przy ich wykonywaniu nie występują zawiłe problemy prawne. Funkcjonariusze komórek SENT mogą wykonywać kontrole celno - skarbowe, ale tylko te, o których mowa w art. 62 ust. 5 pkt 1-3 ustawy KAS, czyli w bardzo ograniczonym zakresie w stosunku do komórek pionu kontroli cełno - skarbowej. Niecodzienne sytuacje przy wykonywaniu tego typu czynności zdarzają się rzadko i dotyczą raczej niestandardowego zachowania kontrolowanego, niż konieczności rozwiązywania zagadnień prawnych. W związku z tak znacznym zróżnicowaniem zadań wykonywanych przez poszczególne komórki UCS, zarówno co do rodzaju czynności podejmowanych przy ich wykonywaniu, poziomu trudności zadań, jak i konieczności intelektualnego zaangażowania przy ich wykonywaniu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej skonstruował w podległych mu jednostkach organizacyjnych politykę płacową w ten sposób, aby najlepiej wynagradzani byli pracownicy komórek wykonujących zadania o wyższym stopniu skomplikowania, cechujące się najwyższym poziomem trudności, czyli jeśli chodzi o UCS - wykonywane przez komórki pionu kontroli celno - skarbowej i pionu orzecznictwa. Pracownicy i funkcjonariusze innych pionów, w tym komórek SENT, generalnie mają wynagrodzenia/uposażenia ustalone na niższym poziomie. Trzeba mieć także na uwadze, że funkcjonariuszom pełniącym służbę w komórkach SENT tylko jednostkowo zaproponowano stanowiska ekspertów, większość obejmuje stanowiska młodszych ekspertów i niższe, a osobom na stanowiskach młodszych ekspertów generalnie zaproponowano uposażenie przy zastosowaniu mnożnika 1,974, czyli na najniższym poziomie mnożnika kwoty bazowej dla tego stanowiska, niższym niż zaproponowany skarżącej, której uposażenie - przy zastosowaniu mnożnika 2,31 - jest jednym z najwyższych uposażeń wśród osób na stanowiskach młodszych ekspertów zarówno w [...], jak i w [...] Referacie Realizacji SENT i jest ono tylko minimalnie niższe od uposażeń osób na stanowiskach ekspertów. Zbliżone do wykonywanych w komórkach SENT zadania wykonywane są także przez działy i referaty realizacji wchodzące w skład pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej UCS, a osoby wykonujące w nich zadania na stanowiskach młodszych ekspertów generalnie otrzymują uposażenie przy zastosowaniu mnożnika 1,974, czyli także niższego niż strony. Powyższe wskazuje więc, że przy składaniu propozycji i ustalaniu ich warunków, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej musiał kierować się także tym, jakiej komórki dotyczy propozycja, bo to z kolei przekłada się na rodzaj i poziom skomplikowania zadań wykonywanych przez daną osobę. Jeśli chodzi o propozycję służby w SENT, to zasadą była propozycja stanowiska młodszego eksperta dla dotychczasowych ekspertów i większości z tych osób zaproponowano uposażenie z zastosowaniem mnożnika niższego niż skarżącej. Tylko osobom doświadczonym i cenionym, zaproponowano uposażenie wyliczone według mnożnika wyższego niż minimalny - m.in. stronie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przyjął jednak zasadę, aby uposażenie w stosunku do otrzymywanego przed przyjęciem propozycji nie uległo obniżeniu o więcej niż 500 zł. Jeśli chodzi o wysokość mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla strony, to mieści się on w granicach zakreślonych rozporządzeniem z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, co w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej powoduje, że decyzja z dnia [...] maja 2017 r. w części dotyczącej określenia uposażenia korzysta z prymatu legalności. Szczegółowe dane dotyczące uposażenia strony po przyjęciu propozycji, przedstawiają się następująco: 1) od [...] czerwca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. - wynagrodzenie zasadnicze - 4.328,60 zł (mnożnik 2.31), kwota dodatku za stopień 1171,20 (mnożnik 0,625), za wysługę 973,94 zł (wg stawki 22,5%), dodatek kontrolerski 129,86 zł (wg stawki 3%). Daje to brutto 6.603,60 zł. i netto 4.802,64 zł, 2) od [...] lipca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. - wynagrodzenie zasadnicze - 4.328,60 zł. (mnożnik 2.31), kwota dodatku za stopień 1171,20 zł (mnożnik 0,625), za wysługę 995,58 zł (wg stawki 23%), dodatek kontrolerski 129,86 zł (wg stawki 3%). Daje to brutto 6.625,24 zł i netto 4.819,11 zł, 3) od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. - wynagrodzenie zasadnicze - 3.841,20 zł (mnożnik 2,31), kwota dodatku za stopień 1039,30 zł (mnożnik 0,625), za wysługę 883,48 zł (wg stawki 23 %), dodatek kontrolerski 115,24 zł (wg stawki 3%). Daje to brutto 5.879,22 zł i netto 4.819,09 zł, 4) od [...] lipca 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. - wynagrodzenie zasadnicze - 3.841,20 zł. (mnożnik 2.31), kwota dodatku za stopień 1039,30 zł (mnożnik 0,625), za wysługę 902,68 zł (wg stawki 23,5%), dodatek kontrolerski 240 zł (wg stawki 6,248). Daje to brutto 6.023,18 zł i netto 4.935,09 zł 5) od [...] stycznia 2019 r. do nadal - wynagrodzenie zasadnicze - 4.274,90 zł (mnożnik 2,513), kwota dodatku za stopień 1063,20 zł (mnożnik 0,625), za wysługę 1004,61 zł (wg stawki 23,5%), dodatek kontrolerski 267,09 zł (wg stawki 6,248). Daje to brutto 6.609,80 zł i netto 5408,91 zł. Zmiana uposażenia brutto mająca miejsce od 1 stycznia 2018 r. związana jest z obniżeniem kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Służby Celno -Skarbowej z 1.873,84 zł na 1.662,84 zł, dokonaną ustawą budżetową na rok 2018 (Dz. U. z 2018 r., poz. 291) oraz faktem, że funkcjonariusze Ci zostali objęci systemem emerytalnym dla służb mundurowych, czego skutkiem jest wyłączenie ich z powszechnego systemu ubezpieczeniowego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stając w obliczu dokonanej reformy administracji celno - skarbowej i przeorganizowania jej struktur, musiał ukształtować politykę płacową w podległych mu jednostkach, z uwzględnieniem nałożonych na nie zadań. Skonstruowany system wynagrodzeń opracowany został przy założeniu, że zadania nałożone na pracowników/funkcjonariuszy są zróżnicowane zarówno co do ich charakteru, jak i poziomu trudności, system uwzględnia także kompetencje i umiejętności pracowników. Zgodnie z jego założeniami, świadczący pracę otrzymują wynagrodzenie adekwatne do wykonywanych przez nich zadań. A zatem, spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie można oceniać w oderwaniu od okoliczności wskazanych wyżej. Znamienne jest także, że M.B. bezpośrednio przed przyjęciem propozycji, pełniła służbę w Wydziale Kontroli Wewnętrznej i Przeciwdziałania Korupcji w Izbie Celnej na stanowisku Naczelnika Wydziału, wcześniej pełniła funkcję kierownika Referatu Kontroli Wewnętrznej i Przeciwdziałania Korupcji w Izbie Celnej, a jeszcze wcześniej kierownika Referatu ds. Wierzycielskich w Izbie Celnej. Pełnienie przez nią funkcji kierowniczych miało oczywiście odzwierciedlenie w uzyskiwanym uposażeniu oraz przekładało się na uzyskiwanie awansów w stopniu. Nie można jednak zapomnieć, że w okresie powstania Krajowej Administracji Skarbowej, strona sama zgłosiła akces pełnienia służby w SENT i to zapewne z powodu zamiaru zachowania statusu funkcjonariusza. Jak już napisano wyżej, bezpośrednio przed 1 marca 2017 r. strona pełniła służbę w Wydziale Kontroli Wewnętrznej i Przeciwdziałania Korupcji w Izbie Celnej. Na dzień [...] marca 2017 r. w Referacie Kontroli Wewnętrznej i Przeciwdziałania Korupcji w Izbie Celnej, służbę odbywało 5 funkcjonariuszy i nie był zatrudniony żaden pracownik. Po powstaniu KAS, w Izbie Administracji Skarbowej w Pionie Wsparcia i Zarządzania funkcjonuje Referat Kontroli Wewnętrznej wykonujący analogiczne zadania do Wydziału Kontroli Wewnętrznej i Przeciwdziałania Korupcji w Izbie Celnej. Bezpośrednio po powstaniu KAS, w Referacie Kontroli Wewnętrznej w Izbie Administracji Skarbowej zatrudnione były 4 osoby - pracownicy zatrudnieni na umowę o pracę. Od 1 lipca 2018 r. w Referacie tym zatrudnione są trzy osoby. Powyższe dane wskazują, że po reformie KAS, zatrudnienie w komórce zajmującej się kontrolą wewnętrzną związane było z utratą statusu funkcjonariusza. Strona mając tego świadomość, aplikowała więc do świadczenia służby w Referacie SENT. I mimo, że zajmowała stanowiska Naczelnika Wydziału w Wydziale Kontroli Wewnętrznej, a wcześniej Kierownika Referatu Kontroli Wewnętrznej to sama zdecydowała o tym by świadczyć służbę w Referacie SENT. Powyższe wskazuje więc, że istotniejsze dla Pani B. było pozostanie w służbie, niż świadczenie pracy w dotychczasowej komórce. Nie mogło to pozostać bez wpływu na warunki złożonej propozycji. Zmiana charakteru wykonywanych zadań w stosunku do wykonywanych przed przyjęciem propozycji z bardziej na mniej skomplikowane (tu trzeba mieć na uwadze m.in. zadania wykonywane przez stronę na stanowiskach kierowniczych) oraz okoliczności wskazane wyżej spowodowały, że nie można było przyjąć prostego założenia, że jeśli pozwalały na to kwalifikacje funkcjonariusza i nie budzący zastrzeżeń przebieg dotychczasowej służby, to proponowane powinno być stanowisko i uposażenie na poziomie przed złożeniem propozycji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na poziom proponowanego uposażenia, oprócz okoliczności opisanych wyżej, wpływały też możliwości płacowe Dyrektora Izby Administracji Skarbowej jako kierownika jednostki organizacyjnej, która zrzeszając funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej oraz zatrudniając pracowników, dysponuje ściśle określonym budżetem, nie dającym możliwości kształtowania dla świadczących służbę/zatrudnionych - uposażeń/wynagrodzeń na poziomie górnej granicy mnożników kwoty bazowej przewidzianych dla danego stanowiska służbowego. Gdyby nie ograniczenia budżetowe, to mimo konieczności zróżnicowania wynagrodzeń/uposażeń, każdy z zatrudnionych mógłby zarabiać więcej. Jednakże, skoro uposażenie strony mieści się w granicach zakreślonych rozporządzeniem, o którym mowa wyżej, a zasady jego ustalenia zostały obiektywnie uzasadnione, to określone w propozycji uposażenie korzysta z prymatu legalności. Organ wziął również pod uwagę, że skarżąca mieszka w [...]. Działy Realizacji SENT mają swoje siedziby w [...] oraz w [...] - czyli w miejscowościach, w których mieszczą się Delegatury Urzędu Celno - Skarbowego. Wobec tego, że Strona aplikowała do świadczenia służby w komórce SENT, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobligowany był rozważyć, w której z tych dwóch miejscowości powinna ona świadczyć służbę. Najkrótsza trasa z [...] do [...] wynosi około 15 km, a najkrótsza trasa z [...] do [...] wynosi około 116 km. Kierując się zatem intencjami złożenia stronie jak najkorzystniejszej propozycji, zaproponowano jej świadczenie służby w [...], czyli w miejscowości położonej w mniejszej odległości od [...]. Na koniec organ podkreślił, że art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zakładał składanie przez dyrektorów izb administracji skarbowej propozycji pracy oraz służby, z zastrzeżeniem jednak art. 170 w/w ustawy. Z art. 170 ust. 1 w/w ustawy wynika zaś, iż możliwe było nie złożenie żadnej propozycji, co wywoływało skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Powołane wyżej przepisy nie zawierają w swej treści żadnej regulacji, która zakładałaby jakąkolwiek gwarancję zachowania dotychczasowego stanowiska służbowego oraz uposażenia. W przypadku skarżącej, kluczowym dla ukształtowania złożonej propozycji służby z dnia [...] maja 2017 r. było dostosowanie warunków tej propozycji do świadczenia służby w komórce SENT, do której sama zgłosiła akces. Zadania Referatu SENT cechują się niższym stopniem skomplikowania i choć są one istotne, to jednak nie są priorytetowymi w UCS,dodatkowo odbiegają poziomem ich trudności od tych wykonywanych przez stronę przed przyjęciem propozycji oraz od wykonywanych przez inne komórki, wobec czego nieuzasadnione byłoby przyjęcie założenia, że mimo tak istotnej zmiany w zakresie świadczenia służby, konieczne było zaproponowanie dotychczasowego stanowiska i uposażenia. Nie zmienia to faktu, że propozycja z dnia [...] maja 2017 r. została złożona przy zastosowaniu przesłanek: kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i miejsca zamieszkania strony. Skarżącej zaproponowano stanowisko młodszego eksperta z uposażeniem określonym w granicach prawa, a w uznaniu jej doświadczenia i kwalifikacji - wyższym niż innym osobom na równorzędnych stanowiskach. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej składając stronie propozycję służby w SENT musiał dostosować jej warunki do specyfiki służby, którą opisano wyżej. Podobnie jak wynagrodzenie za wykonywaną pracę, uposażenie przysługujące za wykonywaną służbę - musi być do niej adekwatne. Oczywiście, że ma znaczenie doświadczenie zdobyte w trakcie zajmowania stanowisk kierowniczych, jednakże uposażenie i stanowisko musi być dostosowane do zadań aktualnie wykonywanych i być zgodne z polityką płacową Izby Administracji Skarbowej. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że wobec konieczności zastosowania obiektywnych kryteriów w zakresie zróżnicowania wynagrodzenia i braku ustawowych gwarancji zachowania dotychczasowego stanowiska służbowego oraz związanego z nim uposażenia, a także zaproponowania stanowiska i uposażenia zgodnych z obowiązującym w tym zakresie aktem prawnym, nie znajdują uzasadnienia zarzuty strony dotyczące nierównego traktowania i dyskryminacji jej osoby. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.B. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: I. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, tj. brak precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych przesłanek i przyczyn obniżenia stanowiska służbowego a w konsekwencji ustalenia mnożnika kwoty bazowej na poziomie 2,310 dla danego stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącą, II. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego ze skutkiem w postaci rażącego naruszenia słusznego interesu skarżącej, poprzez niedostateczne odniesienie się przez organ do posiadanego przez skarżącą doświadczenia zawodowego i kwalifikacji, co skutkowało niepełnym rozpoznaniem sprawy i zaproponowaniem skarżącej warunków pełnienia służby z uposażeniem poniżej posiadanych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, III. art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) poprzez: - zaproponowanie skarżącej warunków pełnienia służby, które nie uwzględniają posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, czego wyrazem było obniżenie stanowiska służbowego i w konsekwencji ustalenie mnożnika kwoty bazowej na poziomie 2,310 dla zajmowanego stanowiska służbowego; - zastosowanie przy składaniu propozycji przesłanek w nim niewymienionych, tj. dostosowanie stanowiska i uposażenia do zadań nowopowstałej komórki, w której zaproponowano pełnienie służby; IV. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionym dyskryminującym zróżnicowaniu uprawnień skarżącej o charakterze majątkowym, wynikających ze służby i obniżenie stanowiska służbowego i uposażenia należnego z tytułu służby w stosunku do osób, które także pełniły służbę, a którym w wyniku reformy i złożenia propozycji warunków służby w nowoutworzonej strukturze nie obniżono uposażenia w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora IAS z dnia [...] maja 2017 r. w części dotyczącej stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej - celem wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez zmianę: - stanowiska służbowego z obecnie zajmowanego młodszego eksperta Służby Celno- Skarbowej na stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej, równoważne ze stanowiskiem eksperta Służby Celnej, zajmowanym przez skarżącą przed dniem 24 maja 2017 r., - uposażenia zasadniczego według mnożnika adekwatnego do posiadanego przez skarżącą przed dniem 10 czerwca 2017 r. (2,401 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej) oraz o wyrównania uposażenia za okres od 10 czerwca 2017 r. do dnia wydania prawidłowej decyzji. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiadając na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wniesiona przez M.B. skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonej decyzji nie sposób bowiem dopatrzyć się naruszenia prawa, które w świetle wyżej wskazanego art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obligowałoby Sąd do jej uchylenia. Nie zachodzą również w kontrolowanym postępowaniu wady kwalifikowane, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ani podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia poprzednich orzeczeń DIAS w tym samym przedmiocie wyrokami z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 15/18 oraz z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 703/18, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zachodzi związanie oceną prawną wyrażoną w tej sprawie w w/w wyrokach (art. 153 p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji z dnia 17 czerwca 2019 r. stanowił przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższym przepisem jest niewątpliwie związany przepis art. 169 ust. 1 i 2 u.p.w.KAS, zgodnie z którym funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego i zachowuje on ciągłość służby. Istotny jest przy tym także przepis art.169 ust. 4, stanowiący, iż propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Z przytoczonych wyżej przepisów niewątpliwie, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza, składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia tej służby. Funkcjonariuszowi, który natomiast nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby), przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 omawianej ustawy), a po wyczerpaniu tego trybu, prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 ustawy). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ skorzystał z opisanej wyżej kompetencji (art.165 ust.7 u.p.w.KAS.) i 24 maja 2017 r. przedłożył skarżącej propozycję określającą warunki pełnienia służby. Niesporne jest w sprawie, że propozycja ta została przez skarżącą przyjęta [...] czerwca 2017 r., tym niemniej skarżąca w terminie 14 dni od dnia przyjęcia owej propozycji skorzystała z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 – zdanie drugie u.p.w.KAS), a następnie wniosła do WSA skargę na opisaną na wstępie decyzję, wydaną w wyniku rozpatrzenia tegoż wniosku (art. 169 ust.7 u.p.w.KAS). Przechodząc do analizy podniesionych w skardze zarzutów, w kontekście wskazań WSA przedstawionych w wyroku z 7 listopada 2018 r., przypomnieć należy, że w cyt. wyżej przepisie art. 165 ust. 7 ustawy u.p.w.KAS ustawodawca w sposób jednoznaczny ustalił kryteria, które organ powinien uwzględniać składając funkcjonariuszowi propozycję nowych warunków pełnienia służby. I tak propozycja taka powinna uwzględniać: "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Wprawdzie, tak jak to już wyżej WSA zauważył, w myśl art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS., propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby", tym niemniej w myśl art. 165 ust. 7 ustawy owa "propozycja" jest w istocie swego rodzaju ofertą organu, którą to organ może, ale nie musi składać. Oznacza to, że owa propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności organu, albowiem organ podejmując przedmiotową decyzję, mającą niewątpliwie indywidualny charakter obowiązany jest uwzględniać określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS kryteria. I choć uznanie administracyjne samo w sobie nie podlega kontroli, to kontroli podlega kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Jak wskazał Sąd w wyroku z 7 listopada 2018 r. – orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Dokonując zatem oceny zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami prawa materialnego powtórzyć należy, że w świetle art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 1 u.p.w.KAS przedłożona funkcjonariuszowi propozycja uwzględniać powinna posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Niesporne jest w sprawie, że z przedłożonej skarżącej propozycji wynika, że skarżąca zachowała dotychczasowy stopień służbowy, czyli stopień służbowy nadkomisarza celnego (na stopień ten mianowana została [...] września 2016 r.). Sporna jest natomiast między stronami kwestia zaproponowanego skarżącej stanowiska służbowego młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, choć w ocenie Sądu owa propozycja organu nie narusza przepisów prawa. W uprzednio wydanym w dniu 7 listopada 2018 r. wyroku Sąd wskazał, że poczynione przez organ ustalenia w zakresie kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby nie w pełni obrazowały przebieg służby skarżącej oraz jej kwalifikacje. Przede wszystkim WSA wskazał, że nie wyjaśniono jakie skarżąca ma wykształcenie oraz konkretne kwalifikacje. Ponownie rozpoznając sprawę organ sprostał temu zadaniu. Podał jakie skarżąca ma wykształcenie, jakie ma kwalifikacje, jakie kursy i szkolenia odbyła oraz opisał przebieg służby, tj. wymienił wszystkie stanowiska służbowe, które skarżąca dotychczas zajmowała, a także przedstawił zakres obowiązków jakie wykonywała na zajmowanych stanowiskach. Przy zaproponowaniu skarżącej nowych warunków pełnienia służby, obejmującym przeniesienie na inne stanowisko służbowe, nie może, na co słusznie zwrócił uwagę organ, z pola widzenia umykać fakt, iż w dacie złożenia skarżącej propozycji służby (24 maja 2017 r.), zadania wykonywane przez Referat Realizacji– SENT były zadaniami nowymi, zarówno dla samego Referatu, jaki i dla Urzędu Celno-Skarbowego, a także dla całej KAS. Organ uwzględnił więc kwalifikacje i długoletni przebieg służby skarżącej, jednak - jak dowiedziono - nie można powiedzieć, że 24 maja 2017 r., a więc w dniu otrzymania propozycji posiadała ona doświadczenie w zakresie zadań związanych z wejściem w życie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, a zatem do służby w komórce SENT musiała się wdrożyć i zdobyć nowe doświadczenie przy wykonywaniu nowych zadań. Organ powiązał kwalifikacje skarżącej i przebieg dotychczasowej służby z nowymi zadaniami, w innej - nowoutworzonej komórce organizacyjnej urzędu. Organ zatem nie założył z góry, że skarżąca wykonując w sposób prawidłowy zadania w jednej komórce organizacyjnej, w innej będzie je wykonywała w sposób nieprawidłowy. Organ uwzględnił przy tym rengę i zakres zadań Referatu SENT i poziom skomplikowania tych zadań, w szczególności w porównaniu z zadaniami przydzielonymi innym komórkom organizacyjnym UKS (pionie kontroli celno-skarbowej oraz w pionie orzecznictwa UCS). Również propozycja organu w zakresie uposażenia uwzględniająca stopień służbowy, stanowisko służbowe oraz staż pracy pozostaje, w ocenie Sądu, w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Zaproponowane skarżącej uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,310 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r., poz. 446). Przepisy tegoż rozporządzenia dla stanowiska "młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej" przewidują bowiem przedział mnożnika kwoty bazowej od 1,974 do 3,300. Skoro zaproponowany skarżącej przedmiotowy mnożnik w wysokości 2,310 mieści się w granicach prawnie wyznaczonych, to oznacza to, że przedmiotowe uposażenie jako nowe warunki służby nie narusza cytowanego wyżej przepisu art. 165 ust. 7 omawianej ustawy, jak i pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 28 lutego 2017 r. Zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS okazał się zatem nieuzasadniony. Nadmienić też należy, że skarżąca została wybrana do pełnienia dalszej służby spośród większej grupy funkcjonariuszy. Zgodnie z nową strukturą organizacyjną, obowiązki wykonywane przez skarżącą przed reformą, obecnie są wykonywane przez pracowników zatrudnionych w oparciu o umowy cywilnoprawne (umowy o pracę). Organ, uzasadniając swoją decyzję, z jednej strony uwzględnił posiadane przez skarżącą doświadczenie i kwalifikacje, a z drugiej – zasadnie, zdaniem Sądu, zwrócił uwagę na konieczność nabycia przez nią nowych umiejętności na aktualnie zajmowanym stanowisku. Nadto, Sądowi z urzędu wiadomo (w związku z innymi sprawami toczącymi się w tym samym przedmiocie, tj. sprawa o sygn. akt II SA/Go 525/19 oraz II SA/Go 520/19), że wielu funkcjonariuszy, podobnie jak skarżąca, ma ukończonych szereg kursów i szkoleń przydatnych do wykonywania powierzonych zadań. Oceniając z kolei prawidłowość zakwestionowanej decyzji w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a więc wystąpienie braków dowodowych. W ocenie Sądu, akta sprawy i stanowiące ich integralną część akta osobowe zawierają dokumentację niezbędną do ustalenia okoliczności z art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 1 u.p.w.KAS, a więc posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, stopień służbowy oraz miejsce zamieszkania. Zważyć należy, że propozycja z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS składana jest w oparciu o akta osobowe, a więc materiał już zebrany i znany funkcjonariuszowi, tak więc w zasadzie nie ma tu miejsca na postępowanie dowodowe stanowiące zasadniczą część jurysdykcyjnego postępowania procesowego. Organ również w wystarczający sposób wykazał, że przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia, jakie zaproponował skarżącej, musiał uwzględnić środki finansowe, jakimi jako jednostka budżetowa, dysponował. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie w kwestii zaproponowanego stanowiska służbowego i zaproponowanego mnożnika kwoty bazowej. Organ swoje stanowisko umotywował w dostateczny sposób. W zaskarżonej decyzji wskazano okoliczności faktyczne uznane za istotne w sprawie oraz powołano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Istotne jest przy tym, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia decyzji wyłącznie w przypadku, gdy mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała, wbrew zarzutom skargi, by zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekający nie mógł zatem uwzględnić skargi z braku uzasadnionych ku temu podstaw i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 p.p.s.a.