V SA/Wa 219/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi U. J. przy udziale Fundacji ... na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia ...listopada 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie określenia kwoty nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Uniwersytet [...] (dalej: Strona lub Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o określenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochód budżetu państwa z tytułu środków uznanych za wydatki niekwalifikowalne. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2017 r. Minister Edukacji Narodowej (dalej: Instytucja Pośrednicząca, IP, Minister lub organ) zawarł z Fundacją [...] (dalej: Fundacja lub Beneficjent) umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...]" (dalej: projekt). W trakcie realizacji Projektu Beneficjent, jako strona umowy o dofinansowanie Projektu, złożył do Instytucji Pośredniczącej wniosek o płatność nr [...]. W wyniku jego weryfikacji część kosztów przedstawionych do rozliczenia, poniesionych na dodatek specjalny dla G.P., kierownika Projektu zatrudnionego u Partnera projektu (na Uniwersytecie [...]), została uznana za niekwalifikowalne w projekcie. Beneficjent został o tym poinformowany w Informacji dla Beneficjenta o wynikach weryfikacji wniosku o płatność z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] i wezwany do zwrotu kwoty w łącznej wysokości 29.707,26 zł bez odsetek, na rachunek bankowy wskazany w ww. piśmie. Swoje ustalenia IP podtrzymała w piśmie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zakwestionowana przez IP kwota została w całości wpłacona przez Beneficjenta we wskazanym terminie, wobec czego nie zaszła konieczność wszczęcia procedury określonej w § 15 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu, to jest nie wydano decyzji administracyjnej o zwrocie na podstawie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869; dalej: u.f.p. lub ustawa o finansach publicznych). We wniosku z [...] lipca 2018 r. Uniwersytet [...] - partner Beneficjenta w projekcie (dalej także: Partner) wniósł o określenie kwoty nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości 29.707,26 zł, w wysokości dodatku specjalnego do wynagrodzenia dla G. P., która została uznana za niekwalifikowalną przez IP. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), Minister Edukacji Narodowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o określenie nadpłaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że Uniwersytet [...] nie jest stroną postępowania, a co za tym idzie nie jest uprawniony do żądania wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty ewentualnej nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Wnioskiem z [...] października 2018 r. Uniwersytet [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast w piśmie z [...] października 2018 r. złożył wyjaśnienia i wyliczenia finansowe dotyczące kwoty zwrotu - w celu wykazania interesu prawnego i uszczerbku majątkowego wnioskodawcy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] września 2018 r., w którym wykazał, że stronami umowy o dofinansowanie projektu nr [...] są wyłącznie Instytucja Pośredniczącą oraz Beneficjent - Fundacja [...]. Wobec powyższego, Uniwersytetowi [...] nie przysługuje uprawnienie do wnioskowania do IP o wszczęcie postępowania, o którym mowa w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Okoliczność, że w umowie o dofinansowanie Beneficjent określony jest jako działający w imieniu własnym oraz Partnerów oraz na rzecz własną i Partnerów nie oznacza w sposób bezpośredni czy automatyczny, że stroną umowy o dofinansowanie, a tym samym także stroną w ewentualnych, późniejszych postępowaniach toczących się przed organem, stają się również Partnerzy. Organ podkreślił, że przedmiotowa umowa wprost rozróżnia i w sposób bardzo precyzyjny określa uprawnienia Beneficjenta oraz Partnerów, rozdzielając te podmioty. Paragraf 4 umowy stanowi bowiem, że za realizację projektu grantowego odpowiada Beneficjent, w § 6 precyzując przesłanki tej odpowiedzialności. Potwierdzeniem takiej konstrukcji stron umowy są także inne postanowienia umowne, w tym, w szczególności § 15 ust. 1 stanowiący wprost, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wydatkowaniu dofinansowania IP wzywa do zwrotu (odpowiednio, w zależności od zaistniałych okoliczności) całości lub części dofinansowania wyłącznie Beneficjenta. Co więcej w przypadku niedokonania przez Beneficjenta zwrotu środków, IP wydaje decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, od której to decyzji przysługuje odwołanie Beneficjentowi. Bezspornym jest zatem, że stroną w ewentualnym postępowaniu o zwrot należności Skarbu Państwa (dokonywanym w wyniku wezwania bądź wydania decyzji o zwrocie) jest wyłącznie Beneficjent, jako strona umowy, na której ciąży odpowiednie (należyte, zgodne z prawem) realizowanie projektu w sposób uzgodniony z organem. Minister jednocześnie zwrócił uwagę, że zapisy umowy o dofinansowanie w niektórych przypadkach mogą mieć zastosowanie nie tylko wyłącznie do Beneficjenta, ale również do Partnerów w projekcie, lecz dzieje się to tylko w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w umowie. Natomiast zakres czynności dotyczących Partnerów nie obejmuje możliwości m. in. wniesienia przez Partnera do IP żądania wydania decyzji o zwrocie kwoty nadpłaty ani też innych kwestii dotyczących rozliczenia wydatkowania w projekcie kwot. Organ odniósł się do pisma z [...] października 2018 r. w którym Strony złożyła wyjaśnienia i przekazała wyliczenia finansowe dotyczące kwoty ew. zwrotu, jednakże w ocenie organu nie wykazała interesu prawnego, a powyższe pismo, co najwyżej można byłoby uznać, za opisujące jej interes faktyczny. Jak wskazuje bowiem ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych, interes prawny jest przesłanką materialnoprawną, jest warunkiem koniecznym do tego, by jakikolwiek podmiot posiadał przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. To okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób szczególny, bo nie budzący wątpliwości, wskazywać na spełnienie przesłanek określonych w art. 28 k.p.a. Sytuacja Uniwersytetu [...] w niniejszej sprawie jest inna. W ocenie organu, w analizowanym przypadku wnioskodawca nie dysponuje swoim prawem do żądania wszczęcia postępowania. Takie żądanie wnieść mogłaby ewentualnie strona umowy o dofinansowanie, którą jest Beneficjent a nie Partner. Wnioskodawca nie mógłby być także adresatem ewentualnie wydanej na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych decyzji nakazującej zwrot kwot wydatkowanych niezgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie Skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym przyjęciu, że Uniwersytet [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania, co spowodowało wydanie nieprawidłowego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] września 2018 roku (znak: [...]), 2. art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym wydaniu postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] września 2018 roku (znak: [...]), podczas gdy postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, co powodować winno jego uchylenie, II. Naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.; dalej: O.p. lub ordynacja podatkowa) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne odmówienie Uniwersytetowi [...] statusu strony przedmiotowego postępowania, co spowodowało wydanie nieprawidłowego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] września 2018 roku (znak: [...]). W oparciu o tak przedstawione zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] września 2018 roku nr [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie określenia nadpłaty, wydane w następstwie rozpatrzenia wniosku Skarżącego o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochód budżetu państwa, które to należności (na które składają się koszty poniesione na dodatek specjalny dla kierownika projektu zatrudnionego u Skarżącego będącego Partnerem w projekcie - w łącznej wysokości 29 707,26 zł, bez odsetek) zwrócone zostały przez Beneficjenta, na wezwanie Instytucji Pośredniczącej, jako niekwalifikowalne w ramach rozliczenia projektu pt. ,, [...]’’, realizowanego na podstawie umowy z [...] stycznia 2017 r. o dofinansowanie projektu grantowego w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020. W § 32 pkt 5 powyższej umowy wskazano, że w sprawach nie uregulowanych umową zastosowanie mają odpowiednie przepisy prawa krajowego, w szczególności: ustawy o finansach publicznych, która z kolei w art. 67 ust. 1 - do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą – odsyła do stosowania przepisów k.p.a. oraz odpowiedniego stosowania przepisów działu III ordynacji podatkowej. Zarówno w umowie o dofinansowanie jak również w ustawie o finansach publicznych nie przewidziano instytucji nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o stwierdzenie której wystąpił Skarżący, w związku z czym do wniosku Skarżącego znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. oraz poprzez odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ordynacji podatkowej ,,Zobowiązania podatkowe’’, która w art. 75 przewiduje możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty podatku. Oznacza to, że do procedowania wniosku Skarżącego stosuje się przepisy k.p.a. regulujące postępowanie, w tym także odnoszące się do samego wszczynania postępowania administracyjnego. Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2 art. 61 a k.p.a.). Analogiczna do powyższej regulacja zawarta jest w art. 165 a § 1 i § 2 ordynacji podatkowej, który nie ma jednak zastosowania w rozpatrywanej sprawie z uwagi na jego umiejscowienie w dziale IV Ordynacji podatkowej ,,Postępowanie podatkowe’’ – nie objętym odesłaniem art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych do odpowiedniego stosowania. W ocenie Sądu Minister prawidłowo stwierdził, że żądanie stwierdzenia nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym pochodziło od Partnera projektu, nie będącego stroną uprawnioną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do złożenia takiego żądania. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wskazujący, że wyłącznie przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową do tego, by być uznanym za stronę w danym postępowaniu. Podkreślić należy, że stronami umowy o dofinansowanie projektu nr [...], stanowiącej źródło powstania stosunku zobowiązaniowego, są Instytucja Pośredniczącą (czyli Minister Edukacji Narodowej) oraz Beneficjent (czyli Fundacja [...]). W umowie o dofinansowanie przewidziano odpowiedzialność Beneficjenta za realizację projektu (§ 4 i § 6 umowy). To Beneficjent umowy ponosi, w relacjach z Instytucją Pośredniczącą, wszelkie konsekwencje prawne (w postaci obowiązku zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków), wynikające z wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., czy w końcu z pobraniem środków w nienależnej lub nadmiernej wysokości (§ 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie). Dopełnieniem odpowiedzialności Beneficjenta są postanowienia § 15 ust. 2 umowy, wprost obligujące Beneficjenta do zwrotu środków na pisemne wezwanie Instytucji Pośredniczącej czy też § 15 ust. 5 umowy, przewidujące wydanie względem Beneficjenta decyzji o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. (określającej kwotę przypadającą do zwrotu) w przypadku niedokonania zwrotu pomimo uprzedniego wezwania IP. Sankcją obciążającą Beneficjenta w razie braku zwrotu środków w terminie 14 dni od doręczenia ostatecznej decyzji jest wykluczenie Beneficjenta z możliwości otrzymania środków oraz obowiązek ponoszenia udokumentowanych kosztów działań windykacyjnych (§15 ust. 7 i ust. 8 umowy o dofinansowanie). Umowa o dofinansowanie odsyła zatem, w określonych sytuacjach, do stosowania względem Beneficjenta stosownych przepisów ustawy o finansach publicznych, regulujących postępowanie w razie nieprawidłowego wykorzystania środków przyznanych tytułem dofinansowania. W rozpatrywanej sprawie to Beneficjent, a nie Skarżący, mógłby być stroną postępowania administracyjnego, w razie jego prowadzenia w trybie u.f.p. i adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p., ponieważ to Beneficjent posiada interes prawny wynikający ze wskazanego przepisu. Postępowanie takie dotyczyłoby interesu prawnego Beneficjenta w tym znaczeniu, że jego wynik rozstrzygałby o prawach lub obowiązkach Beneficjenta. Trafne tym samym jest stanowisko organu - pomimo zapisów umowy o dofinansowanie, że Beneficjent działa w imieniu własnym i Partnerów jak również na rzecz własną i Partnerów – wskazujące, że Skarżący nie jest stroną uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty w rozpatrywanej sprawie, albowiem nie ma on interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz wyłącznie interes faktyczny. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Podkreślić należy, że Skarżącego w rozpoznawanej sprawie nie obciąża obowiązek zwrotu dofinansowania związany z realizacją projektu, wynikający z umowy o dofinansowanie czy też przepisu prawa materialnego. Organ prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że umowa o dofinansowanie rozróżnia i w sposób precyzyjny określa pozycje Beneficjenta i Partnerów projektu, nie przewidując przy tym, pomimo zastosowania w określonych przypadkach zapisów umowy dotyczących Beneficjenta także do Partnerów (§ 9 ust. 3, § 19 ust. 6, § 20 ust. 7, § 22 ust. 5, § 23 ust. 28, § 24 ust. 6 oraz § 25 ust. 5 umowy o dofinansowanie), jakiejkolwiek odpowiedzialności Partnerów względem IP za stwierdzone nieprawidłowości przy realizacji projektu, niezależnie od źródeł tych nieprawidłowości. Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, że organ prawidłowo zastosował w sprawie art. 61 a k.p.a. i odmówił Skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o określenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochód budżetu państwa z tytułu środków uznanych za wydatki niekwalifikowalne. Niezasadne tym samym okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego czy też przepisów prawa materialnego. Brak było podstaw do przyjęcia, że Skarżący występując o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym posiadał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym niedopuszczalne było merytoryczne rozpatrzenie wniosku Skarżącego o stwierdzenie nadpłaty. W tym stanie rzeczy, nie znajdując żadnych powodów do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.