I SA/Wa 1835/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zawiadomieniem Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miasto [...], na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w ewidencji gruntów M. [...], obręb [...], [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Stare Miasto w [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] z dniem [...] maja 1990 r., z mocy prawa, wyżej opisanej nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyło Miasto [...]. Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona stan prawny, jaki zaistniał w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Organ bada także, czy nie wystąpiły przesłanki wyłączenia komunalizacji określone w art. 11 i 12 ustawy z 10 maja 1990 r. Komisja wskazała, że zgodnie z art. 34 k.c., w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., W 13/91, Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486 i z 1993 r. Nr 12, poz. 59). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że [...] maja 1990 r. prawo własności do opisanej w sentencji decyzji nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa (potwierdza to także wypis z rejestru gruntów z [...] czerwca 2015 r.). Z mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...] kwietnia 1970 r. rep. – [...]-nr [...], w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70, z późn. zm.), działająca na podstawie pełnomocnictwa D. T. nabyła prawo własności działki nr [...] o pow. [...] ha na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w [...]. Wobec istniejących wówczas rozwiązań prawnych i praktyki (zasada niepodzielności własności państwowej) PKP nabyła użytkowanie wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość została nabyta pod budowę linii kolejowej północnej węzła [...] zgodnie z akceptacją z [...] września 1966 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury (pismo nr [...]). W ocenie Komisji akt notarialny ma zasadnicze znaczenie. Skoro stan prawny wykreowany tym aktem (właścicielem został Skarb Państwa) trwał w dacie [...] maja 1990 r., to inne formy gospodarowania, czy też władania nieruchomością mają jedynie charakter wtórny i pozbawiony cech bezprawności. Organ podniósł, że jest to zdecydowanie inna sytuacji, niż gdy PKP, weszły w użytkowanie jedynie w wyniku faktycznych działań władczych albo na podstawie ogólnych przepisów prawa. Działka opisana w osnowie decyzji pozostawała w użytkowaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...], a z dniem [...] sierpnia 1985 r., tj. z dniem wejścia wżycie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie art. 87 ww. ustawy przeszła w zarząd Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...]. Komisja podniosła, że w materiale dowodowym nie ma żadnych dokumentów potwierdzających, iż terenowa administracja państwa stopnia podstawowego zarządzała [...] maja 1990 r. sporną nieruchomością, co uzasadniałoby jej komunalizację. Z pisma PKP SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] z [...] października 2015 r. wynika, że działka [...] obecnie nie jest zajęta pod infrastrukturę kolejową i że PKP nie zgłasza roszczeń do tej działki. Nie oznacza to jednak, że przedmiotowa działka, która posiada wyodrębnienie prawne, planistyczne i geodezyjne, nie była [...] maja 1990 r. zarządzana przez PKP. Tym samym Komisja stanęła na stanowisku, że sporna nieruchomość [...] maja 1990 r. stanowiła składnik mienia państwowego należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, które było wyłączone z procesu komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), z uwagi na przeniesienie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, w celu budowy infrastruktury kolejowej, na podstawie aktu sprzedaży zawartego w formie aktu notarialnego. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Miasto [...] w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] września 2017 r. skargę wniosło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez błędną interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego, - art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo istnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017r., sygn. akt I OPS 2/16, - art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191) w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie podczas, gdy w wyżej cytowanym rozporządzeniu brak jest wymienionych Polskich Kolei Państwowych. Skarżące Miasto [...] wniosło o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego, ewentualnie o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i przekazanie sprawy organowi II instancji do rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wadliwe są ustalenia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej odnośnie nabycia przez przedsiębiorstwo przedmiotowego prawa zarządu, które zdaniem organu II instancji, powstało w wyniku przekształcenia prawa użytkowania, nabytego na mocy umowy sprzedaży zawartej [...] kwietnia 1970 r. w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. W umowie brak jest jakichkolwiek zapisów odnośnie prawa użytkowania w odniesieniu do Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych. Ponadto umowa ta została zawarta w trybie ustawy, która ma charakter wywłaszczeniowy, a więc zasadniczo rozstrzyga kwestie związane z przejęciem nieruchomości na własność. Przedmiotem niniejszej umowy było jedynie nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości od jej dotychczasowego właściciela. Zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z 6 .09. 2011 r., sygn. akt I OSK 1463/10, wyrok NSA z 28.04.2011 r., sygn. akt OSK 1003/10, wyrok WSA z 12.04.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2380/10) wywłaszczenie konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonane na wniosek państwowych osób prawnych nie stanowiło automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja wywłaszczeniowa, jako akt normatywny o charakterze ogólnym, nie może być tytułem prawnym na podstawie, którego PKP nabyło działkę nr [...], gdyż na podstawie decyzji wywłaszczeniowej to Skarb Państwa stał się właścicielem działki. PKP w dniu ustawowej komunalizacji nie posiadało tytułu prawnego do przedmiotowej działki. Zatem brak posiadania tytułu prawnego przez PKP, tym samym brak przesłanki zawartej w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. uzasadnia komunalizację działki nr [...] ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Skarżące Miasto zarzuciło, że Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...] nie została zaliczona do kategorii podmiotów wyłączających komunalizację na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ przedsiębiorstwo nie zostało ujęte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych oraz jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U z 1990 r. Nr 51, poz. 301). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasada. Bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa – Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w [...] od A.K. umową zawartą w formie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1970 r. Nabycie nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Sprzedana działka została określona z numeru i powierzchni. Jak wynika z pisma Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] z [...] lutego 1970 r. nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod budowę linii kolejowej północnej węzła [...]. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed wejściem w życie przepisów ustawy komunalizacyjnej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje (por. wyrok NSA z 22 X 2014 r., sygn. akt I OSK 592/14), że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste nie należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej - do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Należy rozważyć, czy w stanie prawnym, który obowiązywał do [...] sierpnia 1985 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) przedsiębiorstwa państwowe mogły uzyskać prawo zarządu (użytkowania) nabytą nieruchomością w innym trybie, niż decyzja administracyjna. Sąd Najwyższy w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt [...] stwierdził m.in.: "Nie można zaakceptować poglądu (...), że przekazanie terenu państwowego w użytkowanie przez właściwe terenowe organy administracji państwowej stanowiło w tym okresie jedyny dopuszczalny sposób uzyskania prawa zarządu. (...) Zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów, co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości". Sąd w tym składzie pogląd ten podziela. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z 16 października 1961 r., sygn. akt [...] (OSN 1962 r., poz. 41), w razie powierzenia przedsiębiorstwu państwowemu rzeczy stanowiącej własność Państwa, przedsiębiorstwo to, a nie Skarb Państwa, wykonuje względem tej rzeczy uprawnienia wypływające z własności państwowej, przy czym przedsiębiorstwo czyni to w imieniu własnym. Oznacza to, że na zewnątrz, a więc w stosunkach z osobami trzecimi, przedsiębiorstwo zarządza powierzoną mu rzeczą i czerpie z niej pożytki, tak jak czyni to właściciel. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 15 kwietnia 1966 r., sygn. akt [...]. Stanowisko to było konsekwencją tezy o jednolitej własności państwowej na gruncie art. 8 Konstytucji PRL. Poglądy powyższe znalazły potwierdzenie w art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w pierwotnym brzmieniu, zgodnie z którym "nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. W dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. był to art. 8 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten odnosił skutek do każdego zarządu nabytego w drodze umowy, bez potrzeby wydawania dodatkowych aktów ( tak SN w powołanym wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt [...]). Z przyczyn wyżej wskazanych należy przyjąć, że [...] maja 1990 r. Przedsiębiorstwu Państwowemu Polskie Koleje Państwowe przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości na podstawie zawartej umowy i art. 8 ust 2 (wcześniej ust.3) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Skoro prawo zarządu przysługiwało PKP, to przedmiotowa nieruchomość nie mogła należeć do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w ówczesnym brzmieniu ( Dz. U z 1989 r., Nr 14 poz. 74). Wobec powyższego chybiony jest zarzut skargi odnośnie braku tytułu prawnego PKP do spornej działki, a także naruszenia przez organ art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie jest odmienny od tych, kiedy PKP przeciwstawiając się komunalizacji, nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z konkretnie oznaczoną nieruchomością, a podstawą prawną zarządu jest czynność prawna, a nie przepisy ustrojowe przedsiębiorstwa. Należy zgodzić się ze skarżącą, że wywody organu dotyczące zastosowania wobec PKP przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy są chybione, jednakże z przyczyn wyżej podanych nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.