III OSK 2399/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Ś. sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 167/19 w sprawie ze skargi A.S. [...] na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Ś. sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., IV SAB/Wr 167/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. redaktor naczelnej portalu [...] (dalej: skarżąca) na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Ś. sp. z.o.o. (dalej: Przedsiębiorstwo) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1/ stwierdził, że Przedsiębiorstwo dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 12 lipca 2019 r., 2/ zobowiązał Przedsiębiorstwo do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 3/ stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4/ zasądził od Przedsiębiorstwa na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że skarżąca domagała się udzielenia informacji publicznej w trybie art. 3a Prawa prasowego. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p., dlatego też udostępnienie żądanej informacji lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Przedsiębiorstwo. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciło Sądowi I instancji: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: – art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) poprzez uznanie, że przepis ten pozwala na udostępnienie osobie prywatnej, jaką jest dziennikarz, zgodnie z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 1914 ze zm.; dalej p.p.), danych osobowych osoby prywatnej, z którą Przedsiębiorstwo zawarło umowy zlecenia na przygotowanie dokumentacji przetargowej, – art. 1, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922; dalej: u.o.d.o.) poprzez uznanie, że wskazane przepisy nie chronią danych osobowych osoby prywatnej, – art. 3 Konstytucji poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki ograniczające prawa do informacji publicznej z uwagi na ochronę wolności i prywatności osoby, która nie pełni funkcji publicznej, – art. 61 Konstytucji poprzez uznanie, że wystąpiły określone w u.o.d.o. oraz u.d.i.p. przesłanki do udostępnienia danych umożliwiających identyfikację osoby prywatnej, która nie pełni żadnych funkcji publicznych, 2/ naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 ust. 3 p.p.s.a. polegające na pominięciu przez Sąd I instancji dokumentacji dotyczącej sprawy, tj.: maili skarżącej z: 17 czerwca 2019 r., 28 czerwca 2019 r. i 3 lipca 2019 r., maila Przedsiębiorstwa z 15 lipca 2019 r., umów zlecenia z: 29 listopada 2018 r., 5 października 2018 r., 29 czerwca 2018 r. i 31 stycznia 2017 r. oraz umowy wykonawczej na świadczenie usług publicznych z 30 listopada 2017 r., co zdaniem Przedsiębiorstwa wyczerpało informację publiczną, o jaką występowała skarżąca. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdziło, że istotą sporu jest wzajemna korelacja przepisów u.d.i.p. i u.o.d.o. Ta ostatnia chroni prywatność osób fizycznych, dlatego też prawo dostępu do informacji publicznej należy rozpatrywać z uwzględnieniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z którego wynika, że osoby prywatne, które nie pełnią funkcji publicznych mają prawo do prywatności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę kasacyjną, na której oparta została skarga w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwioną. Na wstępie zauważyć należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym, które warunkuje realizację w praktyce zasady przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy i stanowi konieczny element demokracji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dostęp do informacji publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego i może podlegać pewnym ograniczeniom, jednakże ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Konkretyzację konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej stanowią przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ogólne pojęcie informacji publicznej ustawodawca konkretyzuje w art. 6 u.d.i.p. W przepisie tym wskazuje jakiego rodzaju informacje publiczne polegają udostępnieniu, lecz nie tworzy ich zamkniętego katalogu. Wśród nich wymienia informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. c u.d.i.p.). W art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca stanowi natomiast, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W warunkach niniejszej sprawy spór toczy się o to, czy dane personalne (imię i nazwisko) osób fizycznych - zawierających umowy cywilnoprawne z Przedsiębiorstwem mają walor informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji utrwalone w orzecznictwie, zgodnie z którym dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na prywatność tych osób. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Wobec braku ograniczeń w tym przepisie co do zakresu pojęcia "majątek" przyjąć należy, że pojęcie to należy odnosić nie tylko do nieruchomości, ale i zasobów pieniężnych, mienia ruchomego oraz innych składników majątku w szerokim rozumieniu. Oznacza to, że informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego będzie w konsekwencji treść każdej umowy cywilnoprawnej dotyczącej tego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku, czy sytuację prawną składników tego majątku. Sposób zarządzania tym majątkiem oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi powinien być bowiem transparentny. W orzecznictwie wskazuje się, że ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne. Stanowisko takie uzasadnione jest funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ poprzez kontrolę, z jakimi osobami podpisywane są umowy, można stwierdzić, czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", czy też przejawu nepotyzmu, co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych koniecznym jest zatem zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem środków publicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy uprawnione było uznanie, że obowiązek udostępnienia przedmiotowej informacji nie narusza gwarancji poszanowania życia prywatnego , w tym danych osobowych osób zawierających umowę ze skarżącym kasacyjnie. Nie może być uznana za nieupoważnioną do otrzymania danych osobowych, strona postępowania administracyjnego, której organ władzy publicznej, działający na podstawie przepisów prawa, udziela informacji publicznej zawierającej w swej treści dane osobowe. Tym bardziej jest legalne działanie organu będące skutkiem wykonania wyroku sądu administracyjnego. . Tym samym podstawę kasacyjną w zakresie, w jakim opiera się na zarzutach naruszenia art. 5 ust. 2 i u.d.i.p. oraz art. 1, art. 5ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.d.o. uznać należy za nieusprawiedliwioną. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są zupełnie niezrozumiałe i to nie tylko z tego powodu, że brak jest jakiegokolwiek ich uzasadnienia. Trudno bowiem uznać w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 3 Konstytucji, który stwierdza, że Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym, podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 61 Konstytucji. Przypomnieć należy, że ten przepis Konstytucji składa się z czterech ustępów i nie jest rzeczą sądu rozpoznającego sprawę domyślanie się, czy precyzowanie tego w której części przepis Konstytucji w ocenie skarżącego mógł zostać naruszony. Zauważyć należy również to, że w czasie prowadzenia postępowania przed Sądem I instancji nie zachodziła potrzeba dodatkowego przeprowadzania dowodu z dokumentów wyszczególnionych w skardze kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że nie tylko z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ale również i ze skargi kasacyjnej w sposób jasny i oczywisty wynika jakie dane nie zostały ujawnione w ramach żądanej informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).