IV SA/Po 734/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. oddalające zarzut. Powyższe postanowienia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nałożył na współwłaścicieli budynku położonego przy ul. [...] i [...] w [...] w osobach: W. K., H. K., P. K., J. B., R. K., R. K., A. T., A. P. obowiązek wykonania wskazanych robót budowlanych i czynności budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku położonego przy ul. [...] i [...] w [...]. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej dnia [...] sierpnia 2014 r. udziały w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. [...] narożnik [...] oraz przy ul. [...] w [...] nabył J. P.. Dnia [...] kwietnia 2019 r. został wystawiony tytuł wykonawczy w którym jako zobowiązanego wskazano J. P., a jako podstawę nałożenia obowiązku o charakterze niepieniężnym wskazano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. W przewidzianym prawem terminie J. P. wniósł zarzuty wskazując na art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i błąd co do osoby zobowiązanego. Podkreślono, że J. P. nie jest zobowiązanym w tej sprawie, dlatego wnosi o umorzenie postępowania egzekucyjnego względem niego. W zarzutach zaakcentowano, że J. P. nabył udziały w spornej nieruchomości - już po zakończeniu postępowania administracyjnego, ale jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego - w sprawie dotyczącej nakazu wykonania robót budowlanych. Dlatego też, jak wskazano, w analizowanym przypadku nie znajdzie zastosowania ani art. 30 § 4 k.p.a. który reguluje bieg postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, ani art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który reguluje bieg postępowania w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego - w trakcie - postępowania egzekucyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. oddalił zarzut, wskazując, że w badanej sprawie nie ma mowy o błędzie co do osoby zobowiązanego ponieważ nie ma wątpliwości co do tego, że J. P. jest podmiotem zobowiązanym do wykonania egzekwowanego obowiązku. Nie zachodzi rozbieżność pomiędzy adresatem egzekwowanego obowiązku (adresat decyzji PINB), a zobowiązanym (adresat tytułu wykonawczego). W przewidzianym prawem terminie zażalenie na opisane postanowienie wniósł J. P. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do J. P.. Ponowiono argumentację zawartą w zarzutach i podkreślono, że J. P. nabył udziały we współwłasności spornej nieruchomości już po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] i zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r, nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając swoje postanowienie organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji i wskazał, że skoro możliwe jest prowadzenie egzekucji względem podmiotu, który stał się właścicielem nieruchomości w toku postępowania egzekucyjnego w trakcie postępowania egzekucyjnego, to tym bardziej postępowanie egzekucyjne można prowadzić względem podmiotu, który stał się właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu wywiódł J. P. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego i umorzenia postępowania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wskazał na naruszenie art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego - które miało wpływ na wynik sprawy - jak również przepisów postępowania, które - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść postanowienia byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd musi zatem mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania decyzji o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018, poz. 1314 – dalej jako: u.p.e.a.). Skarżący wadliwości działania organów upatruje w fakcie, błędnego – jego zdaniem – uznania go za zobowiązanego w rozumieniu przepisów u.p.e.a. Jednocześnie Skarżący stoi na stanowisku, że jego aktualna sytuacja procesowa jest taka, że nie znajdują do niej zastosowania ani przepisy k.p.a., ani u.p.e.a. Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że na podstawie art. 1 pkt 20 u.p.e.a. przez zobowiązanego rozumie się osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W kontekście badanej sprawy należy zatem wskazać, że zobowiązanym w rozumieniu u.p.e.a. jest osoba fizyczna która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającym na wykonaniu określonych decyzją z dnia [...] marca 2009 r. robót budowlanych i czynności budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku położonego przy ul. [...] i [...] w [...]. Kwestą bezsporną w niniejszej sprawie jest, że J. P. jest osobą fizyczną, która dnia [...] sierpnia 2014 r. nabyła udział w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. [...] narożnik [...] oraz przy ul. [...] nieruchomości, której dotychczasowi właściciele zostali przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] zobowiązani do wykonania określonych prac budowlanych. Fakt przysługującego Skarżącemu prawa własności w spornej nieruchomości potwierdza księga wieczysta nr [...] oraz nr [...] Ustalenia te potwierdza również dokonane przez Sąd z urzędu badanie powszechnie dostępnego zbioru elektronicznych ksiąg wieczystych prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Poza sporem w badanej sprawie pozostaje fakt, że J. P. jest następcą prawnym jednego z wymienionych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] współwłaścicieli (P. K.). Decyzja nakładająca na ówczesnych współwłaścicieli obowiązek wykonania określonych prac budowlanych została wydana w 2009 r., tymczasem J. P. nabył tytuł prawny do tej nieruchomości w 2014 r. Dążąc do egzekucji obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] marca 2009 r. w dniu [...] kwietnia 2019 r. wystawiono tytuł wykonawczy, w którym jako zobowiązanego wskazano J. P. (następcę prawnego P. K.). J. P. w tej sytuacji podnosi zarzut błędu co do osoby zobowiązanego, wskazując, że nie był on adresatem decyzji z dnia [...] marca 2009 r., a tytuł prawny do nieruchomości nabył w 2014 r., a więc po jej wydaniu. Na tej podstawie J. P. zarzuca tytułowi wykonawczemu wadliwość, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Przepis ten stanowi bowiem, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być błąd co do osoby zobowiązanego. Odnosząc się do tego zarzutu należy jednak wskazać, że błędu, co do osoby zobowiązanego nie można – jak czyni to Skarżący – utożsamiać ze zmianą zobowiązanego. Błąd co do osoby zobowiązanego oznacza wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży egzekwowany obowiązek. Tymczasem, w okolicznościach badanej nie ma wątpliwości, co do tego, że na Skarżącym ciąży egzekwowany obowiązek, wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Jedynie czynność cywilnoprawna, w wyniku której Skarżący nabył udział we własności spornej nieruchomości nastąpiła po wydaniu tej decyzji. W badanej sprawie umowa sprzedaży udziału w nieruchomości została zawarta dnia [...] sierpnia 2014 r. a więc miała miejsce przed datą doręczenia Skarżącemu tytułu wykonawczego (postępowanie egzekucyjne nie było jeszcze wszczęte), ale już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Przy zbyciu nieruchomości wszelkie prawa i obowiązki przechodzą na nabywcę, dlatego też zobowiązanym do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2009 r. jako współwłaściciel tej nieruchomości jest Skarżący. W okolicznościach badanej sprawy, Skarżący nie kwestionuje, że jest następcą prawnym jednego ze współwłaścicieli nieruchomości i zarazem adresatów decyzji z dnia [...] marca 2009 r., ale swój status kwestionuje z uwagi na fakt, że decyzja administracyjna nakładająca obowiązek została skierowana do jego poprzedniczki prawnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestią bezsporną jest status Skarżącego jako następcy prawnego adresata decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Nie można zatem powiedzieć, że J. P. nie jest zobowiązanym do realizacji obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Zgodzić należy się ze Skarżącym, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 28a u.p.e.a. dotyczący zmiany zobowiązanego, gdyż dotyczy on sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne jest już w toku. Przepis ten nie stanowi podstawy przejścia obowiązku egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 06 lipca 2006 r., sygn. II OSK 1071/05). Z tej też przyczyny zasadna jest argumentacja skargi co do braku zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 28a u.p.e.a. dotyczącego następstwa prawnego w toku postępowania egzekucyjnego, bowiem do zmiany zobowiązanego doszło jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Należy jednak zaakcentować, że z woli ustawodawcy nawet w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy (art. 28a u.p.e.a.). Ponad wszelką wątpliwość więc ustawodawca dopuszcza prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec następcy prawnego zobowiązanego, jeżeli do zmiany zobowiązanego dojdzie w toku postępowania egzekucyjnego. Skoro tak, to nie sposób przyjąć (jak czyni to Skarżący), że ten sam ustawodawca wyklucza prowadzenie postępowanie egzekucyjnego wobec danego podmiotu, tylko z tej przyczyny, że do zmiany zobowiązanego doszło nie w toku, ale przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Bardzo ważną wskazówką jest, w ocenie Sądu, zastrzeżenie zawarte w art. 28a zd.2 u.p.e.a. że "zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego". Skoro bowiem – w przypadku zmiany zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego – warunkiem prowadzenia egzekucji jest wystawienie nowego tytułu wykonawczego, a nie wydanie nowej decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek na następcę prawnego zobowiązanego, to należy przyjąć, że analogicznie sytuacja przedstawia się w przypadku zmiany zobowiązanego przed - wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ale już po - ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego. Skoro warunkiem kontynuowania postępowania egzekucyjnego wobec nowego zobowiązanego jest wyłącznie wystawienie przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego, to oznacza, że ustawodawca przewidział i dopuszcza wystawienie tytułu wykonawczego w odniesieniu do następcy prawnego adresata decyzji. Taka też sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. Zasadnie więc organy obydwu instancji oddaliły wniesiony zarzut. Nie tylko literalne brzmienie art. 1 pkt 20 u.p.e.a. uzasadnia przedstawione wnioski. Również dyrektywy systemowe i celowościowe wskazują, że wnioskowanie organów jest prawidłowe. Zaakcentować trzeba też, że odesłanie art. 18 u.p.e.a. do przepisów k.p.a., zdaniem składu orzekającego, dotyczy także art. 30 § 4 k.p.a. Jednocześnie, po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, które należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego (por. R. Hauser, A. Skoczylas, glosa do wyroku NSA z dnia 14 marca 2001 r., sygn. akt I SA 439/00, OSP 2002 / 6 / 76 oraz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 329/08). Jeżeli zatem ma miejsce następstwo prawne, a sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego, obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego. Czynnością cywilnoprawną strony tej czynności mogą ustanawiać między sobą prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Obowiązek wykonania określonych prac budowlanych wynika w badanej sprawie z norm materialnych prawa administracyjnego. Przejście tego obowiązku na inny podmiot nie zależy od dyspozytywnych czynności stron czynności cywilnoprawnej, ale od powszechnie obowiązujących norm proceduralnych prawa administracyjnego. Skoro, natomiast egzekwowany obowiązek przeszedł na następcę prawnego jednej ze zobowiązanych, czyli nabywcę udziału w nieruchomości, na której położony jest budynek, co do części którego orzeczono nakaz wykonania określonych robót, to wobec tego nabywcy zatem należało podejmować czynności egzekucyjne. Uznanie zasadności zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. wiązać musiałoby się z umorzeniem postępowania egzekucyjnego względem Skarżącego, czego z resztą wprost Skarżący się domaga. Oczekiwane umorzenie postępowania względem J. P. z uwagi na uznanie zasadności podniesionego przez niego zarzutu, błędu co do zobowiązanego, wyłączyłoby – do czasu pozostawania w obrocie prawnym tego postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne względem Skarżącego – możliwości wszczęcia i przeprowadzenia wobec niego postępowania egzekucyjnego w celu realizacji obowiązku wynikających z decyzji z dnia [...] marca 2009 r. (por. NSA wyrok o sygn. II OSK 1071/05). Jednocześnie, przyjęcie stanowiska Skarżącego, o niedopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec następcy prawnego adresata decyzji, wiązać należałoby z perspektywą braku realnej możliwości egzekucji tego obowiązku w ogóle, w przypadku ciągu następstw prawnych pomiędzy podmiotami które chciałyby uniknąć wykonania nałożonego na nie obowiązku publicznoprawnego. Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie mowa o przymusie administracyjnym, którego zastosowanie stanowi prawną konsekwencję - braku woli adresata obowiązku - w jego dobrowolnej realizacji. Konsekwencją przyjęcia tezy o wymogu wydania nowej decyzji administracyjnej, jako warunku wszczęcia postępowania egzekucyjnego - w sytuacji gdy do następstwa prawnego dochodzi po zakończeniu postępowania administracyjnego, ale przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego - byłoby stworzenie skutecznego instrumentu paraliżu egzekucji obowiązków publicznoprawnych. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji.