IV SAB/Po 205/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 2. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. R. (dalej jako: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze wniesiono o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "P.p.s.a") lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący złożył w dniu [...] maja 2019 r. do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z e zm.; zwanej dalej jako "K.p.a.") w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.; zwanej dalej jako: "u.o.c.") decyzję powinna zostać wydana najpóźniej w dniu [...] lipca 2019 r. Ponieważ decyzja nie została wydana w tym terminie, skarżący wniósł w dniu [...] lipca 2019 r. ponaglenie, na które nigdy nie otrzymał odpowiedzi. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, przebywając w Polsce, złożywszy uprzednio wniosek, ma prawo oczekiwać, że zostanie potraktowany jak obywatel RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2019 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżący został poinformowany o przyczynach zmiany terminu rozpatrzenia wniosku – nowy termin wyznaczono na dzień [...] lutego 2020 r. Następnie organ wskazał, że wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżący przedłożył umowę najmu lokalu mieszkalnego, która została zawarta na okres od [...] grudnia 2018 r. do [...] sierpnia 2019 r. W związku z upływem okresu obowiązywania umowy Wojewoda wezwał w dniu [...] września 2019 r. skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego spełnienie powyższego wymogu. Oznacza to, że do dnia wniesienia skargi nie zostały spełnione wymogi udzielenia zezwolenia. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. W 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7961 wniosków, w 2016 r. - 12305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18386 wniosków, w 2018 r. - 24785, w 2019 r. - 11420. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 109 ust. 1 u.o.c. przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30- dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3 , uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2019 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy oraz o pozwolenie na prace. Wniosek został uzupełniony w dniu [...] maja 2019 r. W dniu [...] lipca 2019 r. skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a Wojewoda pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawiadomił skarżącego, że na jego wniosek zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a decyzja w tej sprawie zostanie podjęta do dnia [...] lutego 2020 r. Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie postępowania w tej dacie następuje jeżeli wniosek jest kompletny i nie zawiera braków formalnych w przeciwnym razie organ powinien wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie w trybie art. 64 § 4 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje, że uzupełnienie wniosku nastąpiło w dniu [...] maja 2019 r. w okresie od zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia orzekania organ pozostawał w bezczynności. Czynności podejmowane ograniczały się do zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Podobnie bezczynności nie eliminuje wezwanie skarżącego do przedłożenia nowej umowy najmu, skoro przedłożona umowa wygasła już po terminie załatwienia sprawy oraz po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził, że Wojewoda nie wydając decyzji dopuścił się bezczynności i wyznaczył organowi miesięczny termin załatwienia sprawy, licząc od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Równocześnie Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wyjaśnić należy, że dla oceny czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku bezczynności to naruszenie prawa musi posiadać jeszcze dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który jest podstawą stwierdzenia bezczynności. Wobec tego konieczne jest w takich sprawach dokonanie oceny wszelkich okoliczności towarzyszących organowi przy podejmowaniu czynności procesowych w tym stan zastoju procesowego. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o rażącym zaniedbaniu sprawy przez organ ponieważ nie zlekceważył on strony postępowania, ani nie działał w opóźnieniu sprawy w sposób celowy. Ponadto poinformował skarżącego zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o terminie załatwienia sprawy. W ocenie Sądu zachowanie organu nie świadczy o braku woli w załatwieniu sprawy, co mogłoby być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia oznaczającego wadliwość kwalifikowaną. Sąd w tych okolicznościach oddalił wniosek skargi o wyznaczenie organowi grzywny. Mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a postanowiono o oddaleniu wniosku skargi w tym zakresie. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Takich okoliczności nie wskazano w skardze. Sąd natomiast miał na uwadze, że na mocy art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego Skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).