II SA/Kr 1079/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 9 lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2019 r. Wojewoda znak [...] stwierdził, że odwołanie Z. R. od decyzji Starosty [...] z dnia 10 stycznia 2019 r. znak [...] o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. J. – P., w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...], na rzecz Z. R., zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia 10 stycznia 2019 r. została doręczona skarżącemu w dniu 28 stycznia 2019 r. Wyznaczony w art. 129 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 11 lutego 2019 r. Z. R. złożył odwołanie w dniu 19 lutego 2019 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Skargę na postanowienie złożył Z. R., zarzucając mu naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 8, 9, 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości na niekorzyść skarżącego. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że niedochowanie terminu wynikało z naruszenia przez organ I instancji zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że pracownik Starostwa K., z którym skontaktował się telefonicznie po wydaniu decyzji, udzielił skarżącemu błędnego pouczenia. Skarżący zwrócił się bowiem o udzielenie informacji o dalszym trybie postępowania, w tym o możliwości zaskarżenia niekorzystnej dla niego decyzji. W odpowiedzi pracownik Starostwa poinformował skarżącego, że w przedmiotowej sprawie złożenie odwołania nie przyniesie dla niego pożądanego rezultatu, a to z uwagi na konieczność złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M. R. oraz wniosku o zasiedzenie nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a skarżący podniósł, że realizując zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ II instancji był zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, któremu to obowiązkowi nie sprostał. W odpowiedzi na skargę wniesionej pismem z dnia 9 września 2019 r. Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie kończące postępowanie, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 3 i 120 p.p.s.a, została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że odwołanie jest środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony, co wynika z art. 127 § 1 k.p.a. Proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, Komentarz do art. 134, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie wniósł odwołania w terminie i Sąd tę ocenę w pełni podziela. Zgodnie z art. 129 §2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzja Starosty [...] z dnia 10 stycznia 2019 r. została doręczona skarżącemu w dniu 28 stycznia 2019 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje adnotacja o doręczeniu przesyłki pełnoletniemu domownikowi oraz czytelny podpis "K. R." z dopiskiem "odebrał (syn)". Wobec tego zastosowanie znajduje tu art. 43 zd. 1 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie było zatem skuteczne. Wobec powyższego bieg terminu do złożenia odwołania w kontrolowanej sprawie rozpoczął się w dniu 29 stycznia 2019 r., a zakończył 11 lutego 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zostało złożone w dniu 19 lutego 2019 r., a więc po upływie ustawowego terminu. W sytuacji wniesienia odwołania po terminie organ odwoławczy, na podstawie art. 134 k.p.a. wydaje postanowienie, w którym stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to jest ostateczne. Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie Wojewody odpowiada prawu, w szczególności nie narusza art. 134 k.p.a. Wyjaśnić należy, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. ma charakter związany i nie pozostawia organowi żadnej swobody. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Jest to bowiem okoliczność obiektywna i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ nie może w takiej sytuacji przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Naruszenie tego obowiązku poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, by niedochowanie terminu do wniesienia odwołania wiązało się z naruszeniem art. 9 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady informowania. Decyzja Starosty [...] z dnia 10 stycznia 2019 r. zawiera prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania od decyzji. Istotne jest natomiast to, że skarżący nie kwestionuje ustalenia, że uchybił terminowi, lecz wskazuje na okoliczności, które – w jego ocenie – uzasadniały późniejsze złożenie odwołania. Okoliczności te mogłyby, co na najwyżej, podlegać rozważeniu w kontekście złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dla stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie miały natomiast żadnego znaczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skarżącego w tym postępowaniu nie mogły okazać się skuteczne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone postanowienie było dotknięte innymi niż powołane przez skarżącą wadami, które mogłyby uzasadnić jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Wobec tego skargę oddalono na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.