II SA/Rz 770/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w [...] kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 770/19 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 29 marca 2018 r. S sp. z o.o. z/s w [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo – usługową i garażem podziemnym na działce nr 3617/3 w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, w analizie funkcji i cech zabudowy, na podstawie której organ I instancji ustalił warunki zabudowy nie wyszczególniono dostatecznie charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, co uniemożliwiło dokonanie instancyjnej kontroli prawidłowości ustalonych decyzją wartości parametrów. W analizie nie wykazano bowiem konkretnych danych odnoszących się do szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych i wysokości głównych kalenic budynków. W części tekstowej nie wyjaśniono także dostatecznie w jaki sposób ustalono parametry zabudowy w zakresie ustalenia wskaźnika wielości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ odwoławczy wskazał, że wartości te ustalono na zasadzie wyjątków określonych w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), a uzasadnienie odstąpienia od ogólnych zasad umotywował lakonicznym przywołaniem treści ww. regulacji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo – usługową i garażem podziemnym na działce nr [...] w [...]. Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w toku postępowania uzyskano informację od Biura Rozwoju Miasta [...], że wnioskowana inwestycja nie koliduje z przewidywanymi celami publicznymi, zawartymi w opracowywanym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] na osiedlu [...] w [...]. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Organ I instancji podał, że na jej podstawie, oraz mając na uwadze wskazania organu odwoławczego, odstąpił od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem na podstawie jego średniej wielkości w obszarze analizowanym. Prezydent podał, przytaczając fragment części tekstowej analizy, że ustalił ww. wskaźnik w granicach od 0,32 do 0,51. Organ podniósł, że sporządzona analiza urbanistyczna uzasadnia również odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średnich wartości w obszarze analizowanym. Front działki objętej wnioskiem wynosi bowiem 20 m, zaś średnia szerokość elewacji frontowej – 38 m. Natomiast skoro wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym tworzy uskok, organ podzielając stanowisko autora analizy uznał, że wielkość tego parametru należało ustalić zgodnie z żądaniem inwestora – od 17 do 18,80 m. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa P z/ s w [...], zarzucając wydanie decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób niezgodny z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzeniem. Spółdzielnia podniosła, że ustalając średnią powierzchnię zabudowy, średnią szerokość elewacji frontowych oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla obszaru analizowanego wzięto pod uwagę jedynie zabudowę zlokalizowaną na działkach nr 3629/9, 3629/11 i 6036. Nie uwzględniono natomiast zabudowy na działkach odwołującej się o nr 3595/5 i 3594/2, mimo że na dzień sporządzenia analizy zabudowa na tych nieruchomościach była już zrealizowana w stopniu umożliwiającym ustalenie tych parametrów na jej podstawie. W ocenie odwołującej, pominięcie zabudowy na działkach sąsiednich możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy zabudowa powstała w warunkach samowoli budowlanej, co z kolei nie ma miejsca w realiach opisywanej sprawy. Niezależnie od powyższego Spółdzielnia podniosła, że organ I instancji nie uzasadnił w jakikolwiek sposób, dlaczego w opisywanej sprawie dopuścił zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wskaźnik zawarty w decyzji umożliwi zrealizowanie planowanej inwestycji. Nie uzasadnił również na podstawie jakich przesłanek określił wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na minimum 25%. Ponadto organ I instancji, dopuszczając zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia, umożliwił realizację obiektu o szerokości elewacji frontowej obejmującej niemal całą działkę. Pominął zatem całkowicie obowiązujące uregulowania przepisów techniczno – budowlanych, chociażby w zakresie zachowania minimalnych odległości budynku od granicy działki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wywiązał się z oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], w stopniu umożliwiającym uznanie jego decyzji jako nieobarczonej wadliwością prawną i skutkującej utrzymaniem jej w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Prezydenta w zakresie obejmującym analizę, w pkt I zawiera szczegółową charakterystykę obszaru, na którym projektowana jest inwestycja, wskazując na jego walor rolno-osadniczy, oznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] symbolem RM. Sąsiednia zabudowa obejmuje funkcję mieszkalną wielorodzinną (pkt 1.1 analizy), a sąsiednie względem projektowanego budynki zlokalizowano w linii około 14 m od jezdni ulicy [...], co uzasadniało linię zabudowy uwidocznioną na załączniku graficznym. W ocenie Kolegium szczegółowo oceniono dopuszczalność proponowanej przez inwestora powierzchni zabudowy (50,3 %) na tle wymienionych w pkt 1.3 analizy działek kształtujących ten wskaźnik. Kolegium podkreśliło, że pod względem wiedzy specjalnej (urbanistycznej) o dopuszczalności tego wskaźnika (ustalonego w górnym przedziale wartości wziętych z obszaru analizowanego) przesądziła skala całego obszaru urbanistycznego już istniejącego oraz realizowanego osiedla mieszkaniowego. Taka argumentacja, jest natomiast dostateczna aby wypełnić wymogi określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Należycie wykazano też gabaryty i formę architektoniczną na badanym obszarze analizowanym (pkt 1.4. analizy), wskazując, że budynki reprezentatywne dla zabudowy kształtującej ład przestrzenny oceniany przez autora analizy, obejmują szerokość elewacji frontowej od 35 do 43 m (średnia 38 m), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych obejmuje wartości od 17 do 20 m (średnia 18,8 m), a geometria dachu wskazuje na dachy płaskie wysokości 17-20 m. Projektowany front elewacji wyznaczony na 15 m (z tolerancją do maksymalnie 20 m) wpisuje się w swoich granicach w gabaryty frontu działki wynoszącego 20 m. Przytoczono działki (z numerów i opisów nieruchomości) delimitujące wraz projektowaną inwestycją układ urbanistyczny zrelacjonowany w analizie. Organ odwoławczy zauważył natomiast, że konkretna długość ściany budynku i dopuszczalność jej lokalizacji ścian w stosunku do granicy działki budowlanej wskazywana jest na etapie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest naruszeniem prawa posłużenie się pewną tolerancją wskaźników przewidującą wartości minimalne i maksymalne. Kolegium podało, że niewątpliwie zabieg taki czyni decyzję w jej fazie wykonawczej łatwiejszą do zastosowania w konkretnych realiach terenowych (często nieznanych jeszcze w fazie orzekania o warunkach zabudowy, np. związanych z instalacjami, rodzajem gleby itp.) i odpowiada wymogom prawa, o ile górne jak i dolne ekstrema wpisują się w przedziały kształtowane przez zabudowę obszaru analizowanego wyselekcjonowaną zgodnie z mechanizmem z § 3 ust. 2 rozporządzenia, co ma miejsce w opisywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję, Spółdzielnia Mieszkaniowa P z/s w [...] wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 8a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r, poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do należytego załatwienia sprawy, dokonania nieprawidłowej oceny sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej, co skutkowało dokonaniem błędnego ustalenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostały spełnione, w sytuacji gdy parametry zabudowy w tejże analizie urbanistycznej zostały ustalone w sposób błędny, a ponadto nie uwzględniono procesu intensywnej zabudowy budynkami wielorodzinnymi w obszarze analizowanym; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom o którym mowa w tym przepisie, a nadto niedoniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji; 3. art. 110 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym w następstwie wydania decyzji kasatoryjnej, organ odwoławczy nie może badać innych okoliczności niż te, które zostały zakwestionowane w decyzji kasatoryjnej, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia, wskutek przeprowadzenia niepełnej oceny postępowania przez organ I instancji, w sytuacji gdy w następstwie wydania nowej decyzji organ odwoławczy zobowiązany jest zbadać prawidłowość całego postępowania zakończonego wydaniem nowej decyzji i ponownie rozstrzygnąć sprawę, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 15 k.p.a.; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu ł instancji w sytuacji, gdy powinna ona podlegać uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na uchybienia przepisom postępowania przez organ I instancji wskutek czego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 5. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami ww. ustawy oraz rozporządzenia; 6. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie nieprawidłowej analizy architektoniczno – urbanistycznej, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem parametrów i warunków zabudowy dla działki nr 3617/3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jaj załatwienia. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji dotknięte są naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zainicjowanego wnioskiem S sp. z o.o. z/s w [...] było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na działce nr 3617/3 obr. 222 położonej w [...]. Obowiazek ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla tego rodzaju iwnestycji kreuje art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej u.p.z.p.), stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wprowadza również pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490). W ocenie Sądu trafne są zarzuty skargi wskazujące na pominięcie w przeprowadzonej analizie zabudowy na działkach nr 3595/5 i nr 3594/2, które bezpośrednio sąsiadują z terenem planowanej inwestycji. Z mapy stanowiącej załącznik graficzny analizy jednoznacznie wynika, że ww działki znajdują się w obszarze analizowanym i są zabudowane, natomiast w części tekstowej analizy zabudowa na tych działkach została pominięta. Ta zasadnicza kwestia czyni analizę wadliwą, co bezpośrednio wpływa też na ocenę legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak słusznie wskazano w skardze, parametry istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym rzutują na ustalenie parametrów planowanej zabudowy- dotyczy to w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej. Podkreślaną bowiem w orzecznictwie zasadą jest, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia skonkretyzowanych wymagań urbanistycznych i architektonicznych nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13, z dnia 18 listopada 2010 r., 17020/09, oraz z dnia 14 listopada 2012 r., Ii OSK 1252/11). W rozpoznawanej sprawie szerokość elewacji frontowej ma szczególnie istotne znaczenie. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpoznawanej sprawie działka objęta inwestycją przylega do drogi – dz. nr ew. [...] , ul. [...], graniczy także z działką nr [...], która na mapie w załączniku graficznym opisana jest jako "droga". Wyznacznikiem frontu działki jest ta część działki budowlanej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na jej teren. Należy podkreślić, iż prawodawca posługuje się w liczbie pojedynczej wyrażeniem "wjazd główny" i "wejście główne", co oznacza, że teren inwestycji może mieć jedynie jeden front, choćby przylegał do kilku szlaków komunikacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13). Ponadto, to wnioskodawca będąc dysponentem inwestycji, powinien zdecydować gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi, dając tym samym możliwość dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji. Dopiero po ustaleniu gdzie będzie znajdował się wjazd lub wejście główne na teren inwestycji, właściwy organ może ustalić front działki i jego szerokość. Organy przyjęły zgodnie z wnioskiem, że "wnioskowany dojazd do drogi publicznej" następuje od strony działki nr [...]. Szerokość elewacji frontowej określono na 15 m, która to wielkość po przyjęciu tolerancji do 20 %, de facto pokrywa się z szerokością działki nr [...] (ma ona kształt wydłużonego prostokąta). W tym zakresie słuszne są wątpliwości strony skarżącej co do naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji, kiedy szerokość elewacji frontowych w obszarze objętym analizą wynosi od 35 m do 43 m (średnia 38 m). Zarówno organ I , jak i II instancji nie wyjaśniły tych wątpliwości, nie wskazały dlaczego w tym zakresie odstąpiono od wartości wyliczonych według ogólnych reguł i dopuszczono inną szerokość na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Za wyjaśnienie takie nie można uznać ogólników przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jest to szczególnie istotne, gdy kwestionowane są wyniki analizy urbanistycznej. Szczegółowe zarzuty zostały bowiem sformułowane w odwołaniu w odniesieniu do linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości tej elewacji. Przypomnieć należy, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów, jednakże do zarzutów skierowanych przeciwko decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy winien odnieść się w pierwszej kolejności. Szczegółowe wywody w tym zakresie winny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którego treść określa art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie ma też znaczenie fakt, że w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zakwestionowało brak szczegółowego uzasadnienia odstąpienia od średnich wartości obliczonych dla obszaru analizowanego w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości jej górnej krawędzi (§5 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). W przypadku szerokości elewacji frontowej, parametr ten uległ zmianie w stosunku do pierwszej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. – było 10 m (z tolerancją do 20%), obecnie jest – 15 m (z tolerancją do 20%). Zarówno jednak poprzednia, jak i obecna wielkość tego parametru odbiega znacznie od średniej wielkości w obszarze analizowanym (38 m). W odniesieniu do tej kwestii w zaskarżonej decyzji wskazano, że "projektowany front elewacji wyznaczony na 15 m (z tolerancją do maksymalnie 20 m) wpisuje się w swoich granicach w gabaryty frontu działki wynoszącego 20 m". W tej sytuacji trudno mówić o uzasadnieniu odstąpienia od wyznaczenia innej szerokości niż wyliczona na podstawie § 6 ust. 1, które jak wyraźnie wskazuje to § 6 ust. 2 rozporządzenia musi wynikać z analizy. Podobnie przedstawiona została kwestia odstąpienia od wyznaczenia parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (50,3 %), która w ocenie Kolegium jest dopuszczalna na tle wymienionych w pkt 1.3 analizy powierzchni działek kształtujących ten wskaźnik. Kolegium podkreśliło, że "pod względem wiedzy specjalnej (urbanistycznej) o dopuszczalności tego wskaźnika (ustalonego w górnym przedziale wartości wziętych z obszaru analizowanego) przesądziła skala całego obszaru urbanistycznego już istniejącego oraz realizowanego osiedla mieszkaniowego. Taka argumentacja, jest natomiast dostateczna aby wypełnić wymogi określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia". Tak ogólne sformułowanie nie zostało poparte przez organ odwoławczy żadną argumentacją, brak jej również w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Z treści analizy wynika natomiast, że proponowana przez inwestora powierzchnia zabudowy – 50,3 % w stosunku do powierzchni działki wymaga przeanalizowania przez organ "w skali całego obszaru urbanistycznego istniejącego i realizowanego osiedla mieszkaniowego". Z tych przyczyn, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści niniejszego uzasadnienia.