VII SA/Wa 1386/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o określonej treści oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r., znak: [...], odmawiające wydania zaświadczenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji . W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że podaniem z 16 lutego 2019 r. M. C. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie zaświadczenia, że budynek mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] może legalnie użytkować. W podaniu podniesiono, że w sprawie o sygnaturze [...], prowadzonej od 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] [...] listopada 2018 r. wydał postanowienie nakazujące dostarczenie ekspertyz. Na to postanowienie wnioskodawca złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w którym wystąpił także z żądaniem zalegalizowania budynku, poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Tym samym spełnił warunek zapisany art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a. Skoro termin na rozpatrzenie jego zażalenia minął, niezbędne stało się wystąpienie o wydanie zaświadczenia w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z [...] marca 2019 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania ww. zaświadczenia. Rozpoznając zażalenie na ww. postanowienie organu pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepis art. 217 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania zaświadczenia na żądanie osoby, ubiegającej się o tego rodzaju akt. Przy czym § 2 tego artykułu konkretyzuje sytuacje, w których wydanie zaświadczenia na wniosek strony jest prawnie dopuszczalne. I tak, w myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie natomiast z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z ww. przepisów wynika zatem, że zaświadczenie służy urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, jeżeli wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa albo jeżeli osoba ubiega się o jego wydanie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ wskazał, że strona domaga się wydania zaświadczenia stwierdzającego, że może legalnie użytkować budynek, tymczasem jest on przedmiotem postępowania administracyjnego. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z [...] listopada 2018 r., wydane w trybie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zatem organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy, w tym kwestii ewentualnego zalegalizowania ww. budynku, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Na prowadzenie postępowania dowodowego w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń nie ma miejsca. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2527/17). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił także, że wbrew twierdzeniom strony nierozpatrzenie przez organ wojewódzki zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z [...] listopada 2018 r., w terminie określonym art. 35 § 3 k.p.a., nie jest równoznaczne z milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być załatwiona milcząco tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, której przepisy stanowią materialnoprawną podstawę załatwienia danej sprawy, nie przewiduje jednak takiej formy rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też, wniosek o wydanie zaświadczenia o treści wskazanej w piśmie z 16 lutego 2019 r., złożony na podstawie art. 217 k.p.a., w związku z art. 122a k.p.a., nie jest prawnie dopuszczalny. Ponadto, zarzuty odnoszące się do ostatecznego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanego w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania i nie mogą mieć wpływu na podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie. W zakresie żądania dotyczącego skierowania doniesienia do prokuratury, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że o ile w ocenie strony organ wojewódzki popełnił czyn karalny może ona samodzielnie zwrócić się w tej sprawie do organów ścigania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł M. C. Wskazał, że podtrzymuje żądanie, wydania zaświadczenia pozwalającego legalnie użytkować jego budynek mieszkalny jednorodzinny położony w [...] przy ul. [...]. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Powołał się na instytucję milczącego załatwienia sprawy – art. 122a § 2 k.p.a., która w jego ocenie powinna znaleźć zastosowanie. Stwierdził, że przed nadzorem budowlanym toczy się postępowanie w przedmiocie legalizacji ww. budynku, w toku tego postępowania złożył wniosek przewidziany w ww. przepisie. Organ nie wniósł sprzeciwu co do jego żądania (art. 122 a. § 2 pkt. 2. i art 122b k.p.a.). Uprawniony zatem był wniosek o wydanie zaświadczenia o możliwości legalnego korzystania z ww. budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. W toku niniejszego postępowania trafnie oceniono, że wniosek skarżącego dotyczący wydania opisanego wyżej zaświadczenia nie może zostać uwzględniony. Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w sprawie administracyjnej. Jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ wydający zaświadczenie nie ustala praw lub obowiązków podmiotów prawa, a tylko poświadcza fakty lub stany prawne wynikające z dokumentów będących w jego dyspozycji. Zaświadczenie wydaje się w sytuacji, gdy powstanie skutków prawnych jest oczywiste i organ nie musi o niczym rozstrzygać. W odniesieniu do budynku objętego wnioskiem skarżącego toczy się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne i to w tym postępowaniu określony zostanie byt prawny budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zasadnie wywiedziono też w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z instytucją jej milczącego załatwienia. Powtórzmy – zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Po myśli art. 122f § 1 k.p.a. na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Instytucja milczącego załatwienia sprawy, zwana też fikcją pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, jest bardzo korzystna dla strony wnoszącej o rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Tradycyjnie sprowadza się ona do tego, że po upływie określonego terminu na załatwienie sprawy przez organ, w przypadku braku reakcji organu jego bezczynności, sprawę uznaje się za załatwioną w sposób w całości uwzględniający żądanie strony. Jednakże sprawa może być załatwiona milcząco tylko wówczas gdy przepis szczególny tak stanowi. Regulacja wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ma więc charakter pomocniczy i ramowy, uzupełniający przepisy szczególne. Żeby znalazła zastosowanie, musi istnieć przepis szczególny, który będzie tak stanowił. Przepisy wprost wykluczają możliwość stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy w postępowaniach odwoławczych oraz w sprawach wszczętych w trybach nadzwyczajnych (np. przy uchylaniu zmianie i stwierdzaniu nieważności decyzji). Milczące załatwienie sprawy może być wykorzystane jedynie przed organem pierwszej instancji w postępowaniu zwyczajnym o ile przepis szczególny na to zezwala. Żaden zaś z przepisów dotyczących postępowania legalizacyjnego przewidzianych w ustawie Prawo budowlane takiej instytucji nie zna. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.