II OSK 1506/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1113/19 w sprawie ze skargi T. sp. z o. o. sp. k. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 14 marca 2019 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w K. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1113/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. sp. z o.o. sp. k. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 14 marca 2019 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Zdrowia Nr ... z dnia 14 marca 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od zawiadomienia o pozostawieniu przez Inspektora do spraw Substancji Chemicznych bez rozpatrzenia zgłoszeń papierosów elektronicznych lub pojemników zapasowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie zaistniała przyczyna niedopuszczalności odwołania, jako że czynność organu administracji państwowej – zawiadomienie o pozostawieniu zgłoszenia bez rozpatrzenia – nie jest decyzją administracyjną. Organ drugiej instancji słusznie wskazał, że ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania w sprawie. Sąd podniósł, że ustawa z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U z 2018r. poz.1446, ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 22 lutego 2019 r.(wejście w życie 19 kwietnia 2019 r.) w art. 11b przewiduje tryb zgłoszenia przez producenta lub importera udostępnienia w celu sprzedaży albo wprowadzenia do obrotu po raz pierwszy papierosów elektronicznych i pojemników zapasowych. Zgodnie z art. 11b: 1. Papierosy elektroniczne i pojemniki zapasowe mogą być udostępniane po raz pierwszy w celu dalszej sprzedaży albo udostępniane po raz pierwszy w celu wprowadzenia do obrotu po dokonaniu przez producenta lub importera zgłoszenia oraz wyznaczeniu osoby prawnej lub fizycznej do kontaktu na terytorium Unii Europejskiej. Zgłoszenia do Inspektora dokonuje się, w postaci elektronicznej, w terminie co najmniej 6 miesięcy przed dniem planowanego udostępnienia, o którym mowa w ust. 1. Zgłoszenie zawiera: 1) nazwę (firmę) i dane kontaktowe producenta, osoby prawnej lub fizycznej wyznaczonej do kontaktu na terytorium Unii Europejskiej oraz, w stosownych przypadkach, importera; 2) wykaz wszystkich składników i substancji wydzielanych w wyniku korzystania z wyrobu, w podziale na marki i rodzaje, wraz z ich ilościami; 3) dane toksykologiczne dotyczące składników i substancji wydzielanych w wyrobie, w tym po podgrzaniu, ze szczególnym odniesieniem do wpływu ich wdychania na zdrowie konsumentów, uwzględniając w szczególności ich właściwości uzależniające; 4) informacje na temat dawki nikotyny i jej absorpcji podczas spożywania wyrobu w normalnych lub racjonalnie przewidywalnych warunkach; 5) opis komponentów wyrobu, w tym, w stosownych przypadkach, mechanizmu otwierania i ponownego jego napełniania; 6) opis procesu produkcji, w tym wskazanie, czy jest to produkcja seryjna, i oświadczenie następującej treści: "Oświadczam, że proces produkcji papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego zapewnia zgodność z wymaganiami ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych."; 7) oświadczenie następującej treści: Dziennik Ustaw – 18 – Poz. 1446 03.08.2018 "Oświadczam, że ponoszę pełną odpowiedzialność za jakość i bezpieczeństwo papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego wprowadzonego do obrotu i wykorzystywanego w normalnych lub racjonalnie przewidywalnych warunkach."; 8) w przypadku średnich, małych i mikroprzedsiębiorstw – oświadczenie o spełnieniu kryteriów zgodnie z zaleceniem Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącym definicji przedsiębiorstw mikro-, małych i średnich (notyfikowanego jako dokument nr C(2003) 1422) (Dz. Urz. UE L 124 z 20.05.2003, str. 36), zwanym dalej "zaleceniem 2003/361/WE". Zgłoszenie podlega opłacie w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku za ubiegły rok ogłaszanego, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, 50% tej opłaty – w przypadku średnich przedsiębiorstw w rozumieniu zalecenia 2003/361/WE albo 30% tej opłaty – w przypadku małych i mikroprzedsiębiorstw w rozumieniu zalecenia 2003/361/WE. Opłata stanowi dochód budżetu państwa. Opłatę wnosi producent lub importer na rachunek bankowy wskazany przez Inspektora. Do zgłoszenia dołącza się potwierdzenie wniesienia opłaty określonej w ust. 4. 6. Oświadczenia, o których mowa w ust. 3 pkt 6–8, zawierają także: 1) wskazanie: a) nazwy (firmy) producenta lub importera, jego siedziby i adresu, b) miejsca i daty złożenia oświadczenia; 2) podpis osoby uprawnionej do reprezentowania producenta lub importera, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji. Oświadczenia, o których mowa w ust. 3 pkt 6–8, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli o następującej treści: "Jestem świadomy(-ma) odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia." Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W przypadku gdy przekazane w zgłoszeniu informacje, o których mowa w ust. 3, są niekompletne lub brak jest potwierdzenia wniesienia opłaty określonej w ust. 4, Inspektor wzywa do usunięcia tych braków w terminie 30 dni. Po bezskutecznym upływie tego terminu zgłoszenie pozostawia się bez rozpatrzenia. W przypadku zmiany informacji, o których mowa w ust. 3 pkt 2–5, producent lub importer jest obowiązany do dokonania nowego zgłoszenia. Przepisy ust. 2–8 stosuje się odpowiednio. Dane uzyskane na podstawie ust. 3, z uwzględnieniem ochrony tajemnicy handlowej, podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie urzędu obsługującego Inspektora. Wspólny format zgłaszania papierosów elektronicznych i pojemników zapasowych określa decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2015/2183 z dnia 24 listopada 2015 r. ustanawiająca wspólny format zgłaszania papierosów elektronicznych i pojemników zapasowych (Dz. Urz. UE L 309 z 26.11.2015, str. 15). W ocenie Sądu pierwszej instancji wynika z tego, że zgłoszenie jest w istocie oświadczeniem woli składanym przez producenta lub importera (deklaracją udostępniane po raz pierwszy w celu dalszej sprzedaży albo udostępniane po raz pierwszy w celu wprowadzenia do obrotu), sformalizowanym ze względu na wymogi w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do niego dołączona, wymaganym przez ustawę w określonych wypadkach. Zasadniczo skutkiem tego oświadczenia jest milcząca akceptacja organu, po upływie 6 miesięcy uznająca, że obowiązek zgłoszenia został spełniony. Dokonanie zgłoszenia nie powoduje natomiast wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest to bowiem wniosek (podanie) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl k.p.a. wymagał załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji administracyjnej określonej treści. Sąd podkreślił, że przepisy przywołanej ustawy tytoniowej nie dawały Inspektorowi uprawnienia do rozstrzygania w sprawie zgłoszenia w drodze decyzji administracyjnej. Nieuzasadnionym więc byłoby przyjęcie, iż w sprawie zgłoszenia o którym mowa w art. 11b mogło być prowadzone postępowanie administracyjne. Zgłoszenie to nie powoduje bowiem powstania sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez organ, do którego wpłynęło to zgłoszenie. Inspektor do spraw Substancji Chemicznych jest właściwy do przyjęcia zgłoszenia o którym mowa w art. 11b, a także do doprowadzenia do skompletowania zgłoszenia (przez wezwania do uzupełnienia zgłoszenia). Organ nie ma natomiast kompetencji do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie tego zgłoszenia. Jego czynności w tym zakresie nie mają niewątpliwie charakteru procesowego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku nieuzupełnienia braków zgłoszenia organ pozostawił zgłoszenie bez rozpoznania o czym zgodnie z zasadą informowania stron o stanie faktycznym i prawnym, zawiadomił skarżącą spółkę. Sąd zaznaczył, że pozostawienie zgłoszenia bez rozpoznania jest stwierdzeniem przez organ, że zgłoszenie zawiera braki czyniące je bezskutecznym i nie stanowi decyzyjnych czynności organu, bowiem nie dokonuje oceny merytorycznej samego zgłoszenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał, że Inspektor do spraw Substancji Chemicznych wydał decyzję administracyjną od której stronie służy odwołanie do organu wyższej instancji. Wskazał, że w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia, na przykład w sytuacji, gdy kwestionowana czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną zachodzi niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.11.2000 r., sygn. akt: V SA 235/00, LEX nr 81351). W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania – stosownie do dyspozycji art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wniosku skargi o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym tego czy art. 11b ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych jest zgodny z art. 2, art. 45 oraz art. 78 Konstytucji RP – w zakresie w jakim Inspektor ds. substancji chemicznych nie jest ograniczony żadnym terminem do wezwania, w trybie art. 11b ust. 8 omawianej ustawy, do usunięcia braków zgłoszenia w terminie 30 dni. Sąd zaznaczył, że przedmiotem analizy Sądu była wyłącznie kwestia dopuszczalności wniesienia odwołania od pozostawienia przez organ bez rozpoznania zgłoszenia na podstawie art. 11b ust. 8 ustawy tytoniowej, nie zaś prawidłowość zastosowania tej normy prawnej przez Inspektor do spraw Substancji Chemicznych. Nadto, że nowelizacja ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych - ustawa z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 638) również w zakresie art. 11b czyniłaby bezprzedmiotowym postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w zakresie wskazanego pytania prawnego. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej T. sp. z o.o. sp. k. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na treść orzeczenia, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 2a pkt 4) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uznanie, iż zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania zgłoszenia dokonanego zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (dalej: ustawa tytoniowa) nie jest decyzją administracyjną, wskutek czego w sprawie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania, podczas zawiadomienie to stanowi inny niż określony w pkt 1-3 (w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zatem podlega ono kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, 2) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na treść orzeczenia, a to: - art. 11b ust. 8 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (dalej: ustawa tytoniowa) w zw. z art. 11b ust. 2 ustawy tytoniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, iż Inspektor ds. substancji chemicznych, pozostaje uprawniony do wezwania do usunięcia braków zgłoszenia dokonanego w trybie art.11b ust. 2 ustawy tytoniowej, po upływie 6 miesięcy od dnia zgłoszenia, podczas gdy brak wezwania do usunięcia braków we wskazanym terminie winno skutkować uznaniem, iż zgłoszenie było prawidłowe, - art. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, wskutek czego doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa przez podważenie zasady pewności prawa i zaufania skarżącej do państwa i stanowionego przez nie prawa. W piśmie z dnia 18 maja 2020 r. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz Ministra Zdrowia od Strony przeciwnej kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty nie pozostają w związku z przedmiotem zaskarżenia. 2.1. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W świetle regulacji kodeksu postępowania administracyjnego nie można zasadnie wywieść, że prawo odwołania przysługuje nie tylko od decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Odwołanie jest niedopuszczalne od innych form działania administracji publicznej. Prawo odwołania nie przysługuje zatem od aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie odwołania od aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania. 2.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 11b ustawy z dnia 9 lipca 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do Sądu zostało zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Czynność pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania, o której stanowił art. 11b ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych nie mogła zostać zaskarżona odwołaniem na drodze postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, nie mógł zmienić kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia. 2.3. Nie są zasadne zarzuty w zakresie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11b ust. 8 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Przedmiotem kontroli Sądu była zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, a nie merytoryczne podstawy pozostawienia zgłoszenia bez rozpatrzenia. Podniesione zarzuty w tym zakresie nie są zasadne. 2.4. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podniesiony w tym zakresie zarzut nie pozostaje w związku z przedmiotem rozpoznania przez Sąd. 2.5. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonego postanowienia, jeżeli zostało wydane w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem przepisów postępowania. Z regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można wyprowadzić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zgłoszenia na mocy art. 11b ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Przed zmianą ustawy, ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, nie było podstaw prawnych do przyznania właściwości do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej, skoro w art. 11b ust. 1 przewidziana została forma czynności jednostki wywołującej skutki prawne pod warunkami określonymi w art. 11b ust. 8. 3. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. 4. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 8